Économie et Finances

Comprendre le « fiscal compact » (« pacte budgétaire »)


Le Traité sur la Stabilité, la Coopération et la Gouvernance de l’Union Economique et Monétaire (ci-après, « le TSCG ») est souvent résumé à son troisième titre, intitulé « pacte budgétaire ». Pourtant, contrairement aux idées reçues, le TSCG ne saurait être réduit à cette dimension.

Le présent article a donc vocation à permettre une meilleure connaissance du TSCG, sous la forme d’un Q&R (questions-réponses).

1)    Quels sont les objectifs du TSCG ?

Les objectifs de ce nouveau Traité, signé le 2 mars 2012, sont multiples. A l’article 1er du TSCG, les objectifs économiques de l’UE sont réaffirmés : croissance durable, emploi, compétitivité et cohésion sociale.

Les instruments proposés pour y parvenir sont : la discipline budgétaire, la coordination des politiques économiques et l’amélioration de la gouvernance au sein de la zone Euro.

L’on constate donc que la discipline budgétaire n’est pas un but en soi ; c’est simplement un instrument destiné à ramener l’UE sur le sentier d’une croissance durable. En effet, plus d’une fois, avant la crise économique mondiale, l’on entendait que la croissance de pays comme la France était freinée par le poids de la dette et des intérêts.

Par ailleurs, la discipline budgétaire permet aussi plus de cohésion sociale entre générations, puisque la dette d’aujourd’hui devra être remboursée par les impôts des générations futures.

2)    Pourquoi fixer des limites aux déficits publics et à la dette ?

Nombre de personnalités, surtout de gauche, ont réclamé au cours de ces dernières semaines une politique de relance keynésienne.

L’idée de Keynes est qu’en période de ralentissement économique, il faudrait stimuler l’économie par la demande (donc la dépense) publique, afin de recréer des emplois perdus dans le secteur privé, ce qui augmenterait le pouvoir d’achat, donc la consommation, et donc relancerait l’offre et la croissance.

Ce que beaucoup de nos responsables ont oublié, c’est que Keynes disait aussi qu’en période où tout va bien, l’Etat doit faire des économies, en prévision justement des périodes difficiles. Or, au cours des 40 dernières années, l’Etat n’a jamais réduit son rôle en temps de croissance, loin de là ! Ce qui fait qu’au lieu de vivre sur ses réserves, il n’a cessé de continuer à s’endetter.

Dans une certaine limite, la dette ne pose pas de problèmes. Elle est même souvent nécessaire pour les investissements de long terme de grande ampleur, par exemple des infrastructures.

En revanche, quand les dépenses courantes de fonctionnement nécessitent d’être financées par la dette, il est temps de tirer la sonnette d’alarme, car la situation devient insoutenable à long terme.

Par ailleurs, tant que les investisseurs ont confiance en la capacité de remboursement du pays, il n’y a pas de problème.

Mais plus l’Etat s’endette, plus il a d’intérêts à rembourser, ce qui augmente les dépenses, et, souvent, les déficits, et donc la dette. On entre alors dans un cercle vicieux.

Par ailleurs, plus la dette est élevée, plus les investisseurs perçoivent un risque de non-remboursement. Ils commencent donc à demander des taux d’intérêts plus élevés (pour rémunérer le risque accru qu’ils prennent), ce qui renforce également le coût de la dette.

Je conclurai donc en affirmant que limiter les déficits et la dette est nécessaire à la fois pour conserver la confiance des investisseurs (et donc, limiter les coûts de la dette) et pour assurer un développement économique durable.

3)    Pourquoi un nouveau Traité ?

Il faut effectivement noter que des réformes ont déjà été adoptées avant le TSCG, à l’automne 2011, par le Parlement et le Conseil : c’est le fameux « Six-Pack », un paquet législatif sur la gouvernance économique au sein de l’UE. Les cinq règlements et la directive prévoient déjà un renforcement de la discipline budgétaire, des sanctions en cas de violation des règles et de la coordination budgétaire et économique, notamment afin de réduire les déséquilibres macroéconomiques. Par ailleurs, il existe également le « semestre européen », qui prévoit la communication des projets de budgets nationaux à la Commission Européenne, afin qu’elle se prononce sur leur compatibilité.

Le TSCG vise à aller encore plus loin, en automatisant les sanctions en cas de dérapage budgétaire. Une telle réforme aurait pu se faire dans le cadre des Traités existants, mais certains pays, principalement le Royaume-Uni, n’en ont pas voulu.

Pour autant, le TSCG est appliqué conformément au droit de l’Union. De plus, sa mise en œuvre ne peut en aucun cas violer le droit de l’UE, ni porter atteinte aux compétences de celle-ci (article 2 du TSCG). Par ailleurs, les Etats signataires se sont accordé un délai de cinq ans à compter de l’entrée en vigueur du TSCG pour l’intégrer dans le cadre juridique de l’UE (article 16). Enfin, le TSCG sera applicable aussi aux Etats non membres de la zone € qui auront fait le choix de le ratifier. Bref, ce Traité n’a pas vocation à créer une distinction durable entre membres et non membres de la zone €.

4)    Qu’apporte(rait) une intégration budgétaire et fiscale approfondie à la zone € et à l’UE ?

Cette intégration approfondie engendrerait une meilleure cohésion au sein de la zone €, et même de l’UE, permettant de réduire, voire de faire disparaître certains déséquilibres qui nuisent à la réalisation d’un véritable marché intérieur. En effet, un marché intérieur plus intégré créerait de meilleures opportunités d’échanges au sein de la zone €, susceptibles de stimuler la croissance.

Par ailleurs, cette intégration permettrait aussi de réaliser des projets à l’échelle européenne tels que l’instauration d’une taxe sur les transactions financières (TTF) qui pourrait alimenter un budget européen enfin digne de ce nom !

Les fameux « Eurobonds », titres de dette européens, seraient également envisageables si les Etats assainissaient leurs finances publiques nationales et s’engageaient en faveur de règles garantissant un comportement budgétaire vertueux. En effet, il ne faudrait pas que les Eurobonds deviennent juste une nouvelle source d’endettement.

Il reste toutefois du chemin à parcourir vers cette intégration approfondie, le refus de certains Etats de céder une part de leur souveraineté n’étant pas le moindre obstacle.

5)    Pourquoi mettre en place des sanctions semi-automatiques ?

Dès le début, le Pacte de Stabilité et de Croissance prévoyait des seuils de déficit et de dette à ne pas franchir, et des sanctions potentielles en cas de violation des règles. Mais le processus d’adoption de ces sanctions était long et difficile, ce qui rendait l’effet dissuasif totalement inefficace.

Ce système a d’ailleurs permis le laxisme observé au début des années 2000 à l’égard de nombreux pays, dont la Grèce, mais aussi la France et l’Allemagne. En effet, les Etats évitent généralement de condamner d’autres Etats, car ils craignent de se retrouver un jour dans la situation du « coupable ». Ils se montrent donc accommodants, et en échange, si les rôles sont inversés, un jour, ils ne seront pas non plus condamnés.

C’est ainsi que la crise actuelle n’a pu être empêchée.

Avec le « Six-Pack » entré en vigueur en décembre 2011, le volet « sanctions » avait déjà été renforcé, puisque les nouvelles règles fixent que l’adoption de sanctions par le Conseil se fera désormais selon le système de la « majorité qualifiée inversée », c’est-à-dire que les sanctions seront adoptées sauf si une majorité qualifiée des Etats membres s’y opposent.

Avec le TSCG, l’on fait un pas supplémentaire : les sanctions deviennent quasi automatiques et la Cour de Justice de l’UE (CJUE) pourra être saisie d’un recours contre un Etat qui violerait les dispositions du TSCG. Certains y voient une limitation inacceptable de la souveraineté budgétaire nationale et même de la démocratie. Pour ma part, je trouve normale l’implication de la CJUE, puisque les Etats se sont engagés à respecter ces règles par la ratification du Traité.

6)    Le TSCG n’oublie-t-il pas la croissance ?

C’est l’une des contrevérités les plus répandues !

La croissance économique durable, ainsi que je l’ai déjà indiqué, fait partie des objectifs auxquels doit contribuer le TSCG.

Outre dans des considérants préliminaires et à l’article 1, elle est également mentionnée à l’article 9 du TSCG : les parties contractantes « s’engagent à œuvrer conjointement à une politique économique […] qui promeut la croissance économique grâce au renforcement de la convergence et de la compétitivité. » Les objectifs permettant d’arriver à la croissance sont donc le renforcement de la compétitivité, la promotion de l’emploi, une meilleure gestion des finances publiques et un renforcement de la stabilité financière.

Par ailleurs, il est important de souligner que la croissance ne se proclame pas dans un Traité ; elle s’obtient par des mesures et des comportements concrets : des réformes structurelles, des incitations à investir, etc.

7)    Pourquoi lier l’accès aux ressources du MES à la ratification du TSCG ?

Le MES (Mécanisme Européen de Stabilité) est un nouveau progrès vers la solidarité à l’échelle européenne. Il s’agit de l’institutionnalisation de l’aide aux Etats en difficulté budgétaire.

Face à ce développement sans précédent de la solidarité interétatique au sein de l’UE, il me semble tout à fait légitime d’exiger des Etats aidés qu’ils fassent des efforts importants, afin de minimiser le coût budgétaire pour les Etats qui leur viennent en aide, et s’engagent à respecter, dans l’avenir, les règles de discipline et de coordination budgétaire sans lesquelles la croissance et le développement durable ne sont pas possibles.

Conclusion : Est-ce une bonne idée de vouloir renégocier le TSCG ?

Au vu de ce qui précède, vous aurez compris que je suis favorable aux dispositions contenues dans le TSCG, même si en tant qu’Européen fédéraliste, je regrette que la voie intergouvernementale ait primé.

Le bon sens et les leçons tirées du passé nous commandent de vivre enfin à la hauteur de nos moyens au lieu de financer une croissance artificielle à crédit. En effet, le coût de la dette pèsera nécessairement sur les générations futures. Mieux vaut commencer tout de suite à corriger la situation, même si cela exige des efforts parfois difficiles à accepter.

Par ailleurs, c’est uniquement à la condition d’une meilleure discipline budgétaire, d’un meilleur respect des « règles de vie communes » au sein de la zone €, et même de l’UE, que nous pourrons également adopter des mesures en faveur de la croissance au niveau européen sans que celles-ci soient ressenties par les citoyens des pays créditeurs comme des cadeaux aux pays débiteurs.

Pierre-Antoine KLETHI

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Une réflexion sur “Comprendre le « fiscal compact » (« pacte budgétaire »)

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