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De la politique et du droit : la décision de « Karlsruhe


L’actualité européenne était particulièrement chargée en ce mercredi 12 septembre 2012 : outre la décision très attendue du Tribunal Constitutionnel Fédéral allemand (situé à Karlsruhe), J. M. Barroso a prononcé son discours sur l’état de l’Union (State of the Union speech) devant le Parlement Européen, et les électeurs néerlandais étaient appelés aux urnes pour renouveler leur Parlement.

Cet article se concentrera sur le premier évènement mentionné : le feu vert des juges constitutionnels allemands pour la ratification allemande du TSCG (Traité sur la Stabilité, Coordination et Gouvernance dans la zone euro) et du Traité instaurant le MES (Mécanisme Européen de Stabilité). Ils ont estimé que ces deux traités étaient compatibles avec la Constitution, sous réserve de certaines interprétations.

Cet arrêt était très attendu, non seulement par les juristes, mais également par les milieux politiques et économiques. Profitons-en pour nous intéresser aux rapports entre politique et droit !

 

Quelles sont les grandes lignes de l’arrêt du Bundesverfassungsgericht ?

Les juges constitutionnels allemands ont assorti leur approbation de la ratification des deux traités européens, remise en cause par divers organismes et élus, de deux principales conditions : le respect du droit (et même, du devoir) d’information du Parlement, et le respect de la souveraineté budgétaire du Parlement.

Le tribunal constitutionnel a rappelé une décision antérieure adoptée le 7 septembre 2011 (au sujet de l’aide à la Grèce et du FESF), dans laquelle il rappelait que les décisions concernant les recettes et dépenses publiques devaient rester de la compétence du Parlement, car il s’agit d’une base essentielle de la capacité d’autodétermination démocratique.

Les juges ont donc précisé que le Parlement devrait être impérativement consulté en cas de dépassement des montants de prêts et garanties actuellement prévus (environ 190 milliards d’euros, pour l’Allemagne). Des modifications automatiques décidées par des organes européens ou par le MES lui-même ne seraient pas compatibles avec la Constitution allemande.

De plus, la solidarité allemande ne devra profiter à d’autres Etats que si les contreparties politiques données par ce dernier sont clairement définies. Les juges écartent donc tout « chèque en blanc » au profit d’autres Etats. Ils précisent toutefois que les montants engagés doivent être significatifs (ce qui est le cas, dans la présente affaire). Par ailleurs, le Bundestag doit également avoir la possibilité de contrôler la bonne utilisation des fonds engagés.

De plus, le Parlement devra être correctement informé des décisions du MES, malgré l’obligation de discrétion pesant sur les membres des organes et les collaborateurs du MES.

Les juges souhaitent voir les deux conditions d’interprétation (information et souveraineté du Parlement) garanties dans les Traités concernés ou, du moins, dans les lois de ratification. 

En dehors de ces deux exigences, le Tribunal Constitutionnel a estimé que les traités en cause étaient compatibles avec la Constitution allemande.

Tout d’abord, ils ont relevé que, s’il y avait effectivement une réforme significative du fonctionnement de l’Union Economique et Monétaire (UEM), celle-ci continuait de se baser sur des principes en garantissant la stabilité, tels que l’indépendance de la BCE, l’obligation de discipline fiscale pour tous les Etats membres et la souveraineté (et responsabilité) budgétaire nationale. L’article 136, paragraphe 3 du TFUE (Traité sur le Fonctionnement de l’UE) ne transfère pas de pouvoirs à l’UE, mais ne fait qu’ouvrir la possibilité d’installer un mécanisme de stabilité. La création effective d’un tel mécanisme est soumise à ratification du Parlement, qui conserve donc son droit de regard.

La perte des droits de vote d’un Etat en cas de non-paiement de ses contributions au MES n’est pas non plus contraire au Grundgesetz, puisque le Parlement est responsable des décisions budgétaires et doit mettre en œuvre les obligations auxquelles il a souscrit.

Par ailleurs, il n’est pas prouvé que le montant maximal des contributions allemandes (environ 190 milliards d’euros) excède la limite de ce qui est supportable pour le budget allemand. Il n’y a donc aucune raison de croire que ce montant rendrait l’autonomie budgétaire allemande caduque. Il était, de plus, de la compétence du Parlement d’estimer que les coûts liés à la contribution au MES sont moindres que les risques encourus en cas d’absence de solidarité transeuropéenne.

En outre, le Traité instaurant le MES doit être lu en lien avec les normes fixés par les autres traités européens et s’y conformer. Il est donc exclu que le MES soit un véhicule destiné à permettre le financement d’Etats par la BCE. Il est à noter que la décision de la BCE du 6 septembre 2012, de racheter des obligations souveraines sur le marché secondaire, ne fait pas l’objet d’un contrôle dans le présent recours.

Le Tribunal constitutionnel précise également que les lois de ratification du TSCG et du Traité instaurant le MES garantissent suffisamment l’implication du Parlement et la répartition des compétences à l’intérieur de celui-ci (entre la plénière, la commission du budget et une commission extraordinaire).

S’agissant du TSCG, son contenu ne change pas fondamentalement les règles constitutionnelles de limitation des déficits (Schuldenbremse) et les règles du TFUE. Il ne prévoit pas que des organes européens interviennent dans le processus de décision budgétaire national : ni les compétences de la Commission, ni celles de la Cour de Justice de l’UE n’entravent la souveraineté budgétaire nationale. Et le fait de s’inspirer des recommandations de la Commission Européenne n’implique pas de transferts de compétences à l’UE ; les règles européennes sont davantage de nature institutionnelle que matérielle.

Enfin, les juges constitutionnels rappellent que la ratification du traité n’est pas irréversible, conformément à la coutume du droit international.

Notons que le Bundesverfassungsgericht n’écarte pas une modification du droit européen ou du droit (le cas échéant, constitutionnel) allemand ! De cette manière, il montre que le droit détermine un cadre structurel et procédural aux décisions politiques, mais n’empêche pas des évolutions.

 

Des relations entre le droit et la politique

Il importe d’avoir à l’esprit que le droit est fondamentalement politique : il est déterminé par des élus démocratiquement désignés.

Ainsi que le souligne le Tribunal Constitutionnel allemand, le droit fournit un cadre procédural, des lignes directrices, des règles destinées à garantir un bon fonctionnement de la prise de décision politique et de la vie en société.

Si ce cadre doit conserver une certaine stabilité, une certaine constance, il doit toutefois pouvoir évoluer et s’adapter à la situation politique et économique. Il n’est donc pas du rôle du juge d’émettre des appréciations politiques destinées à figer l’état présent du droit, dans le cadre de ses jugements ou arrêts. 

Les élus, quant à eux, ne devraient pas se réfugier derrière l’argument juridique pour refuser des avancées politiques nécessaires et éviter des choix difficiles. C’est de cette manière qu’il faut, me semble-t-il, interpréter les divers arrêts récents du Bundesverfassungsgericht relatifs à l’intégration européenne : les juges constitutionnels allemands ne sont pas contre l’UE, ils n’écartent pas une modification du droit en vigueur, mais exigent le respect de garanties démocratiques, à travers le respect des droits du Parlement, et ils demandent aux élus de prendre leurs responsabilités et de modifier les normes existantes, s’ils souhaitent mettre en œuvre une nouvelle orientation politique.

 

Pierre-Antoine KLETHI

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