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La tentation d’opposer la CJUE et la CEDH en matière de droit du travail en Europe


Voici le premier d’une série d’articles (que j’espère longue) relatifs au droit européen que j’écrirais durant mon année à Londres, où je fais un Master en droit (LLM) avec une spécialisation en droit européen, à King’s College.

Le sujet d’aujourd’hui m’a été inspiré par les lectures pour la première séance du cours de droit européen du travail. Au cours de cette séance, nous nous concentrerons principalement sur la pluralité de sources des droits bénéficiant aux travailleurs européens et sur l’existence (ou non) d’une hiérarchie entre eux. Nous étions invités à lire, entre autres, l’arrêt Viking de la CJCE (Cour de Justice des Communautés Européennes ; aujourd’hui renommée CJUE : Cour de Justice de l’Union Européenne) de décembre 2007 et l’arrêt Demir & Baykara v. Turquie de la Cour EDH (Cour Européenne des Droits de l’Homme) de décembre 2008, puis à répondre à la question : « ces deux décisions sont-elles compatibles entre elles ? » Vous aurez deviné, à la manière dont est formulée la question, que son auteur attend à ce que l’on réponde par la négation. Et effectivement, l’un de mes honorables enseignants, le Professeur Keith Ewing, a rédigé un article dans lequel il défend une réponse négative.

Cependant, je suis d’un avis contraire. C’est pourquoi le présent article commencera par résumer les deux affaires mentionnées ci-dessus. Puis j’inclurai un extrait de l’article du Professeur Ewing (en anglais). Et enfin, j’expliquerai pourquoi, selon moi, les deux décisions de la Cour EDH et de la CJCE sont bien plus proches qu’il ne le pense.

 

L’affaire Viking (CJCE, 11.12.2007 ; C-438/05)

Dans cet arrêt, la CJCE met en balance le droit d’action collective avec d’autres droits et libertés garantis par les Traités. 

Viking est une compagnie finnoise qui souhaitait réduire ses coûts en ré-immatriculant l’un de ses bateaux (opérant sur la ligne Tallinn-Helsinki) en Estonie, afin de pouvoir concurrencer des rivaux estoniens moins chers. A cette fin, Viking désirait transférer son staff et la propriété du bateau à une filiale qu’elle détenait en Estonie. Le syndicat finlandais FSU a refusé d’accepter ce changement, organisé une grève et refusé de renouveler l’accord sur les effectifs, conformément aux prescriptions d’ITF (International Transport Worker’s Federation). Plusieurs questions préjudicielles ont été posées à la CJCE, qui devait trancher sur le fait de savoir si les actions entreprises par ces syndicats respectaient ou non le droit communautaire, en l’occurrence la liberté d’établissement (art.43, TCE ; aujourd’hui article 49, TFUE) dont bénéficiait Viking.

La Cour a commencé par déclarer que ces actions entraient bien dans le champ d’application du droit communautaire. En effet, la CJCE relève qu’elle a « déjà jugé que la protection des droits fondamentaux constitue un intérêt légitime de nature à justifier, en principe, une restriction aux obligations imposées par le droit communautaire, même en vertu d’une liberté fondamentale garantie par le traité, telle que la libre circulation des marchandises [voir Schmidberger, C-112/00, 2003] ou la libre prestation des services [voir Omega, C-36/02, 2004]. » Cependant, dans ces deux décisions, « la Cour a jugé que l’exercice des droits fondamentaux en cause, à savoir respectivement les libertés d’expression et de réunion ainsi que le respect de la dignité humaine, n’échappe pas au champ d’application des dispositions du traité et elle a considéré que cet exercice doit être concilié avec les exigences relatives aux droits protégés par ledit traité et conforme au principe de proportionnalité ». Il peut donc y avoir des restrictions au droit de grève / droit d’action collective.

De plus, s’agissant de l’existence de restrictions à la liberté d’établissement, « d’une part, il ne saurait être contesté qu’une action collective telle que celle envisagée par FSU a pour effet de rendre moins attrayant, voire même inutile, ainsi que la juridiction de renvoi l’a relevé, l’exercice par Viking de son droit de libre établissement, en ce qu’elle empêche cette dernière ainsi que sa filiale Viking Eesti de bénéficier, dans l’État membre d’accueil, du même traitement que les autres opérateurs économiques établis dans cet État » et « d’autre part, une action collective menée en vue de mettre en œuvre la politique de lutte contre les pavillons de complaisance poursuivie par ITF, qui vise principalement, ainsi qu’il ressort des observations de cette dernière, à empêcher les armateurs d’immatriculer leurs navires dans un État autre que celui dont les propriétaires effectifs de ces navires sont les ressortissants, doit être considérée comme étant, à tout le moins, de nature à restreindre l’exercice par Viking de son droit de libre établissement ». La Cour conclut que « des actions telles que celles en cause au principal constituent des restrictions à la liberté d’établissement au sens de l’article 43 CE ».

Néanmoins, toutes les restrictions ne sont pas interdites. Ainsi, une restriction à la liberté d’établissement est autorisée si elle « poursuit un objectif légitime compatible avec le traité et se justifie par des raisons impérieuses d’intérêt général » et si elle ne va pas « au-delà de ce qui est nécessaire » pour atteindre l’objectif poursuivi. Dans le cas présent, « le droit de mener une action collective qui a pour but la protection des travailleurs constitue un intérêt légitime ». Donc, « les droits résultant des dispositions du traité relatives à libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux doivent être mis en balance avec les objectifs poursuivis par la politique sociale ».

Concernant l’action collective (la grève) menée par FSU, la CJCE déclare qu’il « incombe à la juridiction de renvoi d’examiner notamment, d’une part, si, en application de la législation nationale et du droit conventionnel qui est applicable à cette action, FSU ne disposait pas d’autres moyens, moins restrictifs de la liberté d’établissement, pour faire aboutir la négociation collective engagée avec Viking et, d’autre part, si ce syndicat avait épuisé ces moyens avant d’engager une telle action ».

S’agissant de la mesure restrictive d’ITF [ITF devait, à la demande de l’un de ses membres, entamer une action solidaire contre un armateur qui souhaite immatriculer un navire dans un autre Etat que celui dont le propriétaire du navire est ressortissant], la CJCE indique que « l’article 43 CE doit être interprété en ce sens que des actions collectives telles que celles en cause au principal, qui visent à amener une entreprise dont le siège est situé dans un État membre déterminé à conclure une convention collective de travail avec un syndicat établi dans cet État et à appliquer les clauses prévues par cette convention aux salariés d’une filiale de ladite entreprise établie dans un autre État membre, constituent des restrictions au sens dudit article. Ces restrictions peuvent, en principe, être justifiées au titre de la protection d’une raison impérieuse d’intérêt général, telle que la protection des travailleurs, à condition qu’il soit établi qu’elles sont aptes à garantir la réalisation de l’objectif légitime poursuivi et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif ». 

L’affaire Demir & Baykara v. Turquie (Cour EDH, 12.11.2008, cas n°34503/97)

Dans cette affaire, la Cour Européenne des Droits de l’Homme (Cour EDH) a unanimement abouti à la conclusion que la Turquie avait violé l’article 11, paragraphe 1 de la Convention EDH (CEDH), qui garantit à chacun le « droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts ». Le résumé qui suit est basé sur une note d’information figurant dans la base de données HUDOC de la Cour EDH.

Il est bon de noter également que le paragraphe 2 du même article fixe que : « L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’Etat ».

Les requérants étaient le président et un membre du syndicat Tüm Bel Sen, dont les membres étaient des fonctionnaires municipaux. A la suite d’un conflit avec une municipalité, le syndicat engagea des poursuites contre celle-ci devant la Cour de district qui rendit un jugement en la faveur des requérants. Mais en décembre 1995, la Cour de cassation rendit un arrêt contraire en déclarant qu’en l’absence de législation spécifique, le droit de rejoindre un syndicat et de mener des actions collectives  n’était pas applicable. Or, à l’époque de la création du syndicat, la législation turque ne permettait pas aux membres de l’administration de l’Etat de se syndiquer. La Cour de cassation conclut donc que Tüm Bel Sen n’avait jamais eu la personnalité juridique depuis sa création et n’avait donc pas la possibilité de saisir ou d’intervenir devant un tribunal ».

La Cour EDH déclara que « ces restrictions ne pouvaient porter atteinte à l’essence même du droit de s’organiser collectivement ». Par ailleurs, des fonctionnaires municipaux ne pouvaient être traités, en principe, comme des membres de l’administration de l’Etat ». De plus, il n’avait pas été prouvé que l’interdiction totale de fonder un syndicat, imposée aux fonctionnaires nationaux turcs, ainsi que le fixait la loi à l’époque, correspondait à un « besoin social impérieux » ou à une « nécessité dans une société démocratique ». En outre, la Cour EDH a inclus dans l’article 11 la substance de la convention n°87 de l’OIT (Organisation Internationale du Travail), qui garantit aux fonctionnaires le droit de former un syndicat et qui était de toute façon « directement applicable en droit national, en vertu de la Constitution turque ». Ainsi, « le droit de négocier collectivement avec un employeur fait partie, en principe, l’un des éléments essentiels du ‘droit de former et de s’affilier à un syndicat pour la protection de [ses] intérêts’ ainsi que fixé dans l’article 11 de la Convention ». La Cour conclut donc qu’en « considérant rétroactivement comme nulle la convention collective conclue près de trois ans auparavant et qui avait été appliquée, l’Etat a manqué à son obligation de garantir la jouissance des droits consacrés par l’article 11 ».

 

Certains juristes estiment que ces deux arrêts ne sont pas compatibles…

 Ainsi que mentionné en introduction, le Professeur Keith Ewing est de cet avis. Ci-dessous se trouve un extrait de son analyse profonde et détaillée de l’arrêt Demir & Baykara v/ Turquie (voir les p.38-43 de son article, sur le sujet qui nous occupe ici).

“These ECJ cases [Prof. Ewing refers not only to Viking, but also to Laval (C-341/05), Rüffert (C-346/06) and Commission v. Luxembourg (C-319/06)] were decided before Demir and Baykara and most of its associated ECtHR jurisprudence discussed above, in the light of which the ECJ cases may have to be reconsidered. The ECJ decisions cannot be reconciled with the ECtHR’s requirement of a legal regime that (i) recognises the right to collective bargaining (and the duty to take steps to promote it), (ii) respects the right to take collective action, and does so (iii) in accordance with international labour conventions and regional labour standards. In particular, Demir and Baykara were concerned precisely with the annulment of a collective agreement by law, a situation apparently analogous to the denial of the application of the collective agreements in Rüffert and Luxembourg. It is hard to see why, if those ECJ decisions were before the ECtHR, the latter would not come to the same conclusion as in Demir and Baykara since the justification in the ECJ cases would not appear to be necessary in a democratic society, certainly not in Germany or Luxembourg! In Viking, the ECJ purported to recognise the fundamental nature of the right to strike as a part of EU law and made reference to both the ILO and the ESC. But the ECtHR has since clarified the position and has certainly not recognised any limitation on the right to strike that would reflect that imposed by the ECJ in Viking and Laval. But so far as making the ECJ accountable to this jurisprudence of a higher legal order is concerned, there is of course the problem that the EU is not yet (and perhaps may not be for some time) a party to the ECHR and therefore not answerable directly to the ECtHR.”

Mais en fait, ces deux arrêts ne sont pas tellement divergents…

Je souligne que les deux cours de justice (CJCE et Cour EDH) prévoient la possibilité de limiter le droit d’action collective. Elles reconnaissent également toutes les deux le fait qu’il s’agit d’un droit fondamental et qu’à ce titre, il est particulièrement important. Et les deux courts utilisent également le principe de proportionnalité : la restriction est-elle appropriée et nécessaire pour atteindre l’objectif affiché ? Seule la formulation est différente : « raison impérieuse d’intérêt général » pour la CJCE, « besoin social impérieux » pour la Cour EDH.

La différence repose, selon moi, dans le fait que la Cour EDH évalue un peu plus restrictivement les limites au droit d’action collective. Ainsi, dans l’affaire Demir, elle cherche à trouver la moindre faille dans le raisonnement de la Cour de cassation (par exemple, elle interprète restrictivement la notion de « fonction publique nationale », ce qui n’est pas faux, mais diffère de la jurisprudence de la CJCE).

La CJCE, de son côté, doit mettre en balance le droit d’action collective avec d’autres droits garantis par les traités. Dans l’affaire Viking, il s’agit de la liberté d’établissement. Puisque les deux droits ont la même valeur normative, le droit d’action collective pourrait être légèrement moins protégé par la CJCE que par la Cour EDH.

Notons également que les diverses conventions internationales et européennes contiennent toujours des clauses pouvant restreindre leur application. Nous l’avons vu avec le paragraphe 2 de l’article 11 de la CEDH.

C’est également le cas avec l’article G, Partie V de la Charte Sociale Européenne révisée (en 1996), qui fixe que :

  1. « Les droits et principes énoncés dans la partie I, lorsqu’ils seront effectivement mis en œuvre, et l’exercice effectif de ces droits et principes, tel qu’il est prévu dans la partie II, ne pourront faire l’objet de restrictions ou limitations non spécifiées dans les parties I et II, à l’exception de celles prescrites par la loi et qui sont nécessaires, dans une société démocratique, pour garantir le respect des droits et des libertés d’autrui ou pour protéger l’ordre public, la sécurité nationale, la santé publique ou les bonnes mœurs.
  2. Les restrictions apportées en vertu de la présente Charte aux droits et obligations reconnus dans celle-ci ne peuvent être appliquées que dans le but pour lequel elles ont été prévues. »

Par ailleurs, l’article 8 de la convention n°87 de l’OIT stipule que :

  1. « Dans l’exercice des droits qui leur sont reconnus par la présente convention, les travailleurs, les employeurs et leurs organisations respectives sont tenus, à l’instar des autres personnes ou collectivités organisées, de respecter la légalité. [Or, le droit européen fait partie de la légalité.]
  2. La législation nationale ne devra porter atteinte ni être appliquée de manière à porter atteinte aux garanties prévues par la présente convention. » Il est évident que l’arrêt de la CJCE n’empêche pas les actions collectives (n’y a-t-il plus de grèves en Europe ?) et le droit de négocier collectivement.

Conclusion

Les travailleurs européens tirent leurs droits d’une pluralité de sources. Il y a des sources internationales, notamment la « constitution » de l’OIT en 1919 et son annexe (« déclaration de Philadelphie »), ainsi que la « déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail » (1998), plus de 180 conventions de l’OIT et 190 recommandations, sans compter les multiples Codes de bonnes pratiques. Il existe également deux types de sources européennes : les règles adoptées sous les auspices du Conseil de l’Europe (notamment la CEDH de 1950 et la Charte Sociale Européenne de 1961, révisée en 1996) et le droit de l’UE (les traités, la charte des droits fondamentaux, plusieurs directives et règlements). En outre, au niveau européen, l’on a la jurisprudence de la CJCE/CJUE et de la Cour EDH. Enfin, les droits des travailleurs trouvent également leur source au niveau national (soit des règles publiques – Constitution, lois, etc. – soit des règles privées, telles que des conventions collectives).

Toutes ces règles interagissent et il revient au personnel politique et aux juges de faire en sorte qu’elles ne se contredisent pas. Dans le cas discuté dans cet article, à savoir la compatibilité entre la jurisprudence de la Cour EDH et celle de la CJUE, je suis d’avis que ces deux cours sont engagées depuis des années dans un dialogue qui a permis d’éviter jusqu’ici, et qui permettra d’éviter dans le futur, tout conflit majeur, car il n’est dans l’intérêt d’aucune des deux cours de prendre le risque d’être marginalisée en tentant d’imposer sa suprématie sur l’autre cour et l’autre ordre juridique. L’on peut bien sûr détecter des différences mineures dans leurs approches respectives, mais la « diplomatie entre juges » devrait permettre d’éviter un conflit important.

 

Pierre-Antoine KLETHI

 

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2 réflexions sur “La tentation d’opposer la CJUE et la CEDH en matière de droit du travail en Europe

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