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EUPOL Afghanistan : objectifs, limites et perspectives

Nicolas Giacometti est diplômé de Sciences Po Strasbourg (parcours « sécurité extérieure de l’UE ») et est actuellement en Master « études stratégiques » à l’université d’Aberystwyth (Royaume-Uni). A ce titre, son champ d’analyse se concentre sur les questions de Défense.

Deuxième mission de l’UE par l’importance de son enveloppe budgétaire, EUPOL Afghanistan vise à développer les forces de police afghanes dans le cadre du processus de stabilisation de l’Afghanistan. La mission contribue  à la mise en place, sous gestion afghane, de moyens dans le domaine des opérations civiles de maintien de l’ordre, tout en assurant une interaction adéquate de ces forces avec les institutions judiciaires. Cette analyse propose d’en comprendre les objectifs, les limites, et les perspectives.

A la suite des attaques du 11 septembre 2001 et du vote par le conseil de sécurité des Nations-Unies de plusieurs résolutions autorisant une intervention armée, une large coalition emmenée par les Etats-Unis a envahi l’Afghanistan pour  chasser du pouvoir les talibans accusés d’avoir apporté aide et protection à Al-Qaida. Après une victoire militaire obtenue en quelques semaines seulement, la coalition s’est retrouvée face au délicat problème de la stabilisation et de la reconstruction d’un pays ravagé par trente années de guerre, composé de différentes tribus et chefferies entretenant entre elles des relations fluctuantes et plus ou moins prêtes à accepter la présence occidentale, et sans réelle structuration étatique capable d’organiser le rétablissement du pays. Il s’agissait donc pour la coalition, en parallèle des opérations militaires contre les talibans et Al-Qaida, de mener une véritable mission de state building.

Cette volonté de donner à l’Afghanistan un Etat disposant au minimum de la capacité à exercer effectivement les fonctions régaliennes (afin qu’il puisse être un acteur de la stabilisation) a rendu nécessaire une réforme du secteur de la sécurité, sous le nom de SSR (Security Sector Reform). Ce concept élaboré au niveau international identifiait 5 piliers que sont l’établissement de capacités militaires (1) et de police (2), le développement d’une justice étatique en partie distincte de la justice traditionnelle (3), le désarmement, la démobilisation et la réintégration des milices et groupes d’insurgés (4), et la conduite de missions et de politiques anti-drogue (5). Une nation cadre (lead nation) se voyait alors confier un pilier.A la suite des attaques du 11 septembre 2001 et du vote par le conseil de sécurité des Nations-Unies de plusieurs résolutions autorisant une intervention armée, une large coalition emmenée par les Etats-Unis a envahi l’Afghanistan pour  chasser du pouvoir les talibans accusés d’avoir apporté aide et protection à Al-Qaida. Après une victoire militaire obtenue en quelques semaines seulement, la coalition s’est retrouvée face au délicat problème de la stabilisation et de la reconstruction d’un pays ravagé par trente années de guerre, composé de différentes tribus et chefferies entretenant entre elles des relations fluctuantes et plus ou moins prêtes à accepter la présence occidentale, et sans réelle structuration étatique capable d’organiser le rétablissement du pays. Il s’agissait donc pour la coalition, en parallèle des opérations militaires contre les talibans et Al-Qaida, de mener une véritable mission de state building.

En 2002, l’Allemagne a donc pris le lead pour le pilier policier de la SSR, et a mis en place le German Police  Project Office (GPPO) dans une situation où, comme le révèle Markus Feilke, « Quelques semaines après la chute du régime taliban, l’état de la police afghane est déplorable. Le manque de moyens et d’équipements est total. Il n’y a plus d’entrainement systématique depuis au moins 20 ans. Ainsi, une génération entière de policiers manque à l’appel »[1].

Si la mission avait un but relativement large de conseil, de formation, de coordination et d’assistance de la police afghane, les efforts allemands se sont rapidement révélés trop limités pour  atteindre les objectifs fixés de 62.000 policiers formés. En effet, la mission allemande privilégiait une approche qualitative visant avant tout à former les grades supérieurs de la police, délaissant partiellement l’objectif de recrutement et de formation pour les fonctions subalternes[2].

A la suite de l’adoption en 2006à Londres de l’Afghanistan Compact[3], l’Union Européenne (UE) a décidé de lancer sa propre mission de formation de la police afghane pour remédier aux lacunes de la mission allemande. Après l’envoi de deux fact finding missions, l’UE, par l’action commune 2007/369/PESC du conseil de l’UE, a décidé de l’établissement de la mission EUPOL Afghanistan.

Cette mission a des ambitions plus globales et plus importantes que la mission allemande, puisqu’elle « œuvrera à la mise en place d’une force de police afghane, prise en charge par des Afghans, qui respecte les droits de l’homme et fonctionne dans le cadre de l’État de droit. La mission devrait tirer parti des efforts déployés et se dérouler selon une approche globale et stratégique, conformément au concept de gestion de crise. Ce faisant, la mission devrait s’attaquer aux questions liées à la réforme de la police à l’échelon central, régional et provincial »[4].

EUPOL Afghanistan est aujourd’hui la seconde mission PESC de l’UE, de par les engagements budgétaires qu’elle nécessite. Il est donc important de présenter cette mission afin d’en comprendre les moyens et les objectifs (partie 1), d’en identifier les limites (partie 2), pour finalement tenter de dégager quelques axes de réforme en vue de sa prolongation au-delà de 2014 (partie 3).

Contexte et objectifs d’EUPOL Afghanistan

I. Contexte et cadre d’action de la mission

Au-delà de la violence, de l’instabilité, et du sous-développement de l’Afghanistan, il s’agit ici de mettre en exergue le contexte général dans lequel évolue EUPOL-Afghanistan. Il nous a semblé intéressant et utile de montrer en quoi cette mission s’intègre dans le cadre plus large de la coopération bilatérale entre l’Afghanistan et l’UE, d’insister sur la culture policière afghane qui est une illustration des difficultés structurelles auxquelles la mission devra faire face, et finalement de présenter rapidement les autres missions internationales visant le domaine policier en Afghanistan.

A.     La coopération entre l’UE et l’Afghanistan

Une majorité des documents européens consultés pour la préparation de ce rapport insistent sur l’importance de l’investissement de l’UE en Afghanistan. Cet engagement ne se limite pas à la mission EUPOL, qui n’est qu’un élément de la coopération bilatérale entre l’UE et l’Afghanistan.

Selon la fiche du SEAE sur l’engagement de l’UE en Afghanistan[5], l’Union a engagé plus de 8 milliards d’euros en Afghanistan entre 2002 et 2010, et versera encore 600 millions d’euros supplémentaires pour la période 2010-2013.

L’UE est notamment le premier contributeur du « Law and Order Trust Fund » qui finance les dépenses de fonctionnement de la police afghane, et a apporté une aide de 15 millions d’euros au « Counter Narcotics Trust Fund ». Elle soutient encore certaines initiatives nationales de pays membres comme le « Project for Alternative Livelihoods » piloté par l’Allemagne.

La déclaration conjointe entre l’UE et l’Afghanistan, signée en marge de la conférence de Bonn sur l’Afghanistan (2005), fixe le cadre politique de la coopération bilatérale et lui assigne les domaines d’action suivants : consolidation du système politique démocratique ; promotion d’un gouvernement responsable ; l’état de Droit ; les Droits de l’Homme ; le développement d’une véritable société civile ; et des efforts en matière de gouvernance.

Ces objectifs ont été partiellement repris dans la « country strategy paper –Afghanistan » de l’UE pour 2007-2013, qui insiste par ailleurs sur la réforme du secteur rural, la santé, et la gouvernance.

C’est dans le cadre du développement d’une gouvernance efficace que l’UE s’engage pour la réforme des secteurs de la police et de la justice. A cette fin, comme le note Eva Bross de l’EU-ISS, l’UE peut s’appuyer sur son expérience significative acquise en la matière, notamment dans le cadre des politiques de développement et d’élargissement.

De plus, le développement des capacités des partenaires est l’un des éléments mis en avant par la Stratégie Européenne de Sécurité de 2003 qui déclare entre autres que la déliquescence des Etats est une cause majeure de menace, que « si les conflits régionaux appellent des solutions politiques, des moyens militaires et une police efficace peuvent s’avérer nécessaires au cours de la phase postérieure au conflit »[6], et que le développement des capacités des partenaires doit être un pan important de l’action de l’UE. En outre, le rapport sur la mise en œuvre de cette stratégie, paru en 2008, insiste sur le fait que « il ne peut y avoir de développement durable sans paix et sans sécurité de même qu’il n’y aura pas de paix durable sans développement et sans éradication de la pauvreté. »[7]

A travers ces éléments de contexte, on comprend mieux la place d’EUPOL-Afghanistan dans le contexte plus général de l’action de l’UE pour la stabilisation et le développement de l’Afghanistan. L’opération de police s’appuie sur une certaine expérience de l’UE dans ce domaine, et met en œuvre différents concepts mis en exergue dans les textes politiques et stratégiques qui définissent et déterminent l’action de l’UE en Afghanistan.

B.     Une culture policière afghane incapacitante

Un autre élément qui semble ressortir des différentes analyses est l’état de la culture policière afghane, construite au fil du XXème siècle, et qui n’a absolument rien de commun avec ce que l’on peut rencontrer en Europe. Si une force de police, similaire à la gendarmerie, a existé en Afghanistan de la fin de la seconde guerre mondiale à l’invasion soviétique, la situation s’est très fortement dégradée depuis l’arrivée au pouvoir des talibans, et s’est même accéléré avec leur chute

Comme le note Tim Foxley, l’Afghan National Police (ANP) est, depuis plus de deux décennies, associée au renforcement plutôt qu’à la lutte contre le crime.  Cela découle de l’utilisation des forces de police, qui pendant longtemps n’étaient rien d’autre que des milices au service des chefs de guerre locaux, et qui avaient pour but d’assurer l’ordre public, de s’occuper des opposants, et de collecter des taxes et des impôts (discrétionnaires). Avec le retrait soviétique, les chefs de milice ont donc graduellement repris le nom de « chef de police ». [8]

Un rapport de la Chambre des Lords britannique insiste également sur l’effet pervers qu’a eu l’insistance des efforts de la coalition sur l’Armée Nationale Afghane (ANA) au détriment de  l’ANP. Cette dernière a été longtemps sous-financée, et s’est lentement transformée en refuge et en moyen de reconversion pour les ex-miliciens inquiets de la diminution de leur pouvoir.[9]

Ces différents facteurs sont l’une des causes des maux frappant aujourd’hui l’ANP : corruption, violence, crime organisé, infiltration… On assiste donc régulièrement à la mise en place de checkpoints illégaux sur les routes afghanes, qui servent de moyen d’enrichissement personnel pour certains policiers peu scrupuleux.

Dans ce contexte, il n’est pas étonnant  que la population afghane soit particulièrement méfiante vis-à-vis des forces de police, vues comme un problème plutôt qu’une solution. Pour corroborer cette analyse, Tim Foxley cite la plaisanterie afghane suivante: « How do you reduce crime in Afghanistan? Get rid of the police! »[10].

C’est là un élément culturel important qui détermine le contexte dans lequel agit EUPOL-Afghanistan, et plus largement l’ensemble de la coalition.

C.     La multiplication des missions de police en Afghanistan

Si l’UE est un acteur important en Afghanistan, elle n’est pas le seul acteur  extérieur à l’Afghanistan engagé dans la sécurisation et la stabilisation de l’Afghanistan.  On note donc une multiplication des missions ayant pour but de développer les capacités de police de l’Etat afghan, assurées par différents acteurs dont la coopération et la coordination font régulièrement défaut. Nous reviendrons sur les différentes stratégies adoptées, et nous nous contenterons ici de présenter quelques-unes des initiatives  existantes pour renforcer la police afghane.

La mission la plus importante de formation de la police afghane est la « NATO Training Mission Afghanistan » (NTM-A) qui représente chaque année un budget de 3,5 milliards de dollars. Elle vise à la formation rapide en 6 semaines des agents de police afghans et met l’accent sur l’aspect quantitatif du recrutement et de la formation. Les cours sont assurés par des officiers militaires et policiers occidentaux, ainsi que de quelques formateurs civils, et comprennent notamment une instruction sur le rôle et l’éthique du policier, les Droits de l’Homme, et le Droit afghan. Cette mission, sous influence américaine, donne une formation à caractère fortement militaire aux agents de police, ce qui en fait des auxiliaires des forces armées afghanes, au détriment des fonctions civiles de police comme la lutte contre la criminalité, les enquêtes etc…

L’ONU est également présente par l’intermédiaire de sa « United Nations assistance mission in Afghanistan » (UNAMA), dont l’une des activités consiste à faire de la formation en matière de Droits de l’Homme, mais également en management de ressources humaines pour le ministère de l’intérieur afghan.

Certains Etats sont également présents sur le territoire afghan au titre d’accords bilatéraux. Il en va ainsi du Canada, qui apporte à travers une mission basée à Kandahar, une formation particulière à certaines unités de l’ANP pour les missions anti-terroristes.

Finalement, un dernier programme de police qu’il s’agit de présenter est le « local police programme », également appelé « Local Auxiliary Police » lancé par l’ISAF, et vise à utiliser des milices déjà constituées et connaissant le terrain, pour pallier au manque temporaire de soldats et de policiers dans certaines régions particulièrement touchées par l’insurrection. Au-delà du facteur sécuritaire, ces forces auxiliaires permettent également une forme de réintégration légale et sociale de nombreux miliciens dont le principal risque est qu’ils rejoignent les rangs des talibans. Ces forces regrouperont jusqu’à 10.000 hommes, seront déployées pour une période allant de 2 à 5 ans, et un effort particulier sera fait pour qu’elles restent sous le contrôle du Ministère de l’intérieur (au lieu de retomber dans l’escarcelle des chefs de guerre).

II.Objectifs et stratégie d’EUPOL-Afghanistan

Les missions d’EUPOL-Afghanistan ont été fixées dans leurs grandes lignes dans l’action commune 2007/369/PESC du Conseil du 30 mai 2007 relative à l’établissement de la Mission de police de l’Union européenne en Afghanistan, et dans la décision 2010/279/PESC du conseil du 18 mai 2010 relative à la Mission de police de l’Union européenne en Afghanistan. L’OPLAN n’étant pas accessible au public, nous devrons donc nous en tenir à ces deux documents, ainsi qu’à la factsheet de la mission disponible sur son site internet.

L’action commune de 2007 et la décision de 2010 définissent l’objectif de la mission de la même façon. Elles stipulent que « EUPOL AFGHANISTAN apporte une aide substantielle pour la mise en place, sous gestion afghane, de dispositifs durables et efficaces dans le domaine des opérations civiles de maintien de l’ordre, qui assureront une interaction adéquate avec le système judiciaire pénal au sens large, conformément à l’action menée par la Communauté, les États membres et les autres acteurs internationaux en faveur du renforcement des institutions. En outre, la mission soutiendra le processus de réforme visant la création d’un service de police efficace et digne de confiance, qui opère conformément aux normes internationales, dans le cadre de l’État de droit et respecte les droits de l’homme »[11].

Ces deux documents poursuivent ensuite par la définition des tâches de la mission, qui restent similaires, même si certains éléments ont été rajoutés en 2010 (voir éléments surlignés). La décision de 2010 fixe ainsi 4 tâches complémentaires aux fins de réalisations de l’objectif de la mission :

–          « Aider le gouvernement afghan à mettre en oeuvre de façon cohérente sa stratégie visant à mettre en place des dispositifs durables et efficaces dans le domaine des opérations civiles de maintien de l’ordre, en particulier à l’égard de la Police afghane en uniforme (Police civile) et de la Police afghane chargée de la lutte contre la criminalité, comme précisé dans la stratégie de la police nationale;

–          Améliorer la cohésion et la coordination parmi les acteurs internationaux;

–          Œuvrer à la définition de stratégies, tout en accordant une importance particulière à l’élaboration d’une stratégie commune globale de la communauté internationale relative à une réforme de la police, et renforcer sa coopération avec ses partenaires clés en matière de réforme et de formation de la police, notamment la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) conduite par l’OTAN et la mission de formation de l’OTAN et d’autres contributeurs;

–          Développer les liens entre la police et la composante «État de droit» au sens large. »[12]

De manière plus précise, la factsheet disponible sur le site de la mission décrit les objectifs stratégiques qu’il faudra remplir. Il s’agit pour EUPOL-Afghanistan de développer les capacités de contrôle, commandement, et information policières pour le ministère de l’intérieur et la Police Nationale Afghane (PNA) ; développer les activités policières basées sur le renseignement ; construire les capacités du département d’investigation criminelle ; développer les capacités anti-corruption ; améliorer la coordination et la coopération entre la police et le pouvoir judiciaire, avec une insistance particulière sur les procureurs ; diriger le Ministère de l’intérieur et la police nationale afghane vers les notions de Droits de l’Homme et d’égalité des sexes.[13]

Les newsletters de la mission nous renseignent quant à elles sur le contenu de l’action : formation aux méthodes de fouille corporelle et de véhicules pour les femmes servant dans la police afghane (décembre 2011), création d’une base de donnée commune à toutes les missions de formation sur les agents ayant suivi des formations, l’achat d’imprimantes pour les gardes-frontières, voyage d’étude à la Malaysian anti-corruption academy pour quelques très hauts fonctionnaires afghans, (mars 2012), ou encore formation de formateurs afghans sur les droits des détenus (février 2012) etc..[14]

III. L’organisation de la mission : contributions, contrôle et protection

A.     Les contributions à la mission

Selon les articles 7 et 12 de la décision du conseil de 2010 relative à a mission de police de l’UE en Afghanistan, le personnel d’EUPOL est composé principalement d’agents nationaux des Etats membres détachés pour la mission. Les Etats membres prennent à leur charge la formation, les salaires, les frais de voyages, les indemnités et les frais médicaux de leurs agents. Eventuellement, avec l’accord du COPS, la mission pourra également recruter des agents internationaux et locaux. De même, des Etats tiers pourront s’associer à la mission, pour peu qu’ils prennent à leur charge les frais liés à leurs agents détachés.

Selon un rapport de la House of Lord, en février 2011, 217 agents étaient affectés au QG à Kaboul, 85 étaient déployés hors de la capitale, dans 13 régions différentes, et 176 personnels afghans complétaient la mission. Il est à noter, comme le montre le tableau ci-dessous, que plusieurs Etats tiers ont souhaité s’associer à l’initiative de l’UE (ce qui représente un signe plutôt encourageant pour la visibilité et la crédibilité de l’action de l’UE en Afghanistan).

B.     Le contrôle de la mission

L’organisation et la hiérarchie de la mission suit celle de toutes les missions civiles de l’UE. La structure de commandement est rappelée dans la décision du conseil établissant la mission aux articles 9 et 10.

Ainsi, le COPS, sous l’autorité du HR et du Conseil, définit l’OPLAN et le CONOPS, et assure le contrôle politique et stratégique de la mission. Le commandant opération civil assure, sous le contrôle du COPS, la direction d’EUPOL au niveau stratégique. Il est lui-même le supérieur hiérarchique direct  du chef de mission d’EUPOL, qui pour sa part assure le commandement de la mission au niveau du théâtre. Sur le terrain, le chef de mission dispose du QG de la mission à Kaboul, à partir duquel il dirige les différentes activités à Kaboul et dans les différentes provinces. Afin d’assurer le lien entre le commandement politique et stratégique et la mission, le chef de mission et le commandant opération civil rendent régulièrement compte au COPS des activités d’EUPOL-Afghanistan.

C.     La protection de la mission

Au vu de la situation sécuritaire instable et difficile existant en Afghanistan, la mission EUPOL doit assurer la sécurité de ses agents sur le terrain. Différents accords, postes et procédures sont donc mis en place pour assurer au maximum la sécurité de la mission.

Selon l’article 12 de la décision du conseil établissant la mission, la planification de mesures de sécurité adaptées est assurée par le commandant opération civil. Ces mesures sont ensuite mises en œuvre sous la responsabilité du chef de mission, lui-même assisté d’un responsable spécial sécurité. De plus, l’OPLAN prévoit que tous les agents reçoivent une formation obligatoire de sécurité avant leur départ pour l’Afghanistan.

Certains accords sur le terrain permettent également d’assurer une protection accrue des personnels d’EUPOL. Selon le rapport de la House of Lords, un accord existerait entre l’OTAN et l’UE pour les situations d’urgence, mais cet accord reste extrêmement limité.

Quand la situation le permet, EUPOL évolue sous la protection des « Provincial Reconstruction Teams » (PRT) assurées par certaines nations participant à l’ISAF. Les accords entre EUPOL et ces forces sont conclues sur de manière bilatérale entre la nation responsable d’une province et EUPOL, sans que cela n’engage l’OTAN en général. Dans 7 cas, les PRT sont assurées par des Etats membres de l’UE, ce qui facilite la signature d’un accord. En revanche, il faut noter que les Etats-Unis et la Turquie refusent d’accorder la protection à EUPOL dans les provinces qu’ils contrôlent.

Signe que la situation sécuritaire reste extrêmement délicate, les primes de risque octroyées aux agents d’EUPOL ont été augmentées en 2009.

Jusqu’à aujourd’hui, la mission n’a eu à déplorer aucune perte, mais l’instabilité chronique à laquelle fait face l’Afghanistan représente un obstacle majeur pour l’efficacité de la mission. Il s’agit donc d’analyser plus en détail les limites et difficultés auxquelles fait face la mission.

EUPOL Afghanistan est donc une mission qui s’intègre plutôt bien dans le cadre de l’action internationale de l’UE, et vise à développer des capacités cruciales pour l’établissement d’un état de droit en Afghanistan, conformément aux principes développés dans la stratégie européenne de sécurité de 2003. Elle pâtit néanmoins de certains manquement et difficultés qui en limitent l’efficacité.

Difficultés et limites de la mission

Aucun document public de donne d’évaluation complète et officielle de la mission, ce qui rend difficile une appréciation globale et précise  des résultats de la mission.  De plus, les objectifs stratégiques de la mission sont bien trop larges pour représenter des critères d’évaluation utiles à l’observateur. L’idéal serait bien évidemment de disposer de l’OPLAN et  du CONOPS.

Il faut également noter que la mission est relativement récente, puisqu’elle a été lancée il y a 5 ans seulement, et n’est au complet, du point de vue du personnel, que depuis un an environ[15]. De plus, la mission est appelée à voir son mandat étendu au-delà de 2014, l’évaluation devra donc se faire plus tard, sur les effets de long terme de la mission.

Malgré ce manque de données, l’écrasante majorité des articles traitant d’EUPOL-Afghanistan insistent sur les limites et les difficultés que rencontre la mission. Sur place, la situation semble toujours aussi complexe. La corruption, la drogue, le crime organisé, l’insécurité, et l’illettrisme continuent à miner l’efficacité de la police afghane et l’Afghanistan plus généralement.

De nombreux problèmes auxquels fait face EUPOL ne lui sont pas spécifiques, et touchent l’ensemble des missions internationales en Afghanistan. Nous tenterons donc de nous concentrer au maximum sur les difficultés propres à EUPOL, afin de pouvoir ensuite en déduire des pistes d’amélioration.

I.  Une mise en place difficile

A.     Une stratégie initialement floue

EUPOL-Afghanistan a dans un premier temps pâti d’un manque de clarté quant à la stratégie adoptée. En effet, les objectifs fixés dans le document établissant la mission sont extrêmement larges et correspondent à une mission de grande ampleur. Certaines personnes, dont le chef de la mission demandaient d’ailleurs que les effectifs soient portés à 2000. A la place de cela, EUPOL n’est dotée que de 400 agents, ce qui semble relativement incohérent par rapport aux ambitions affichées. Dès le départ, on pouvait donc remettre en cause la cohérence des fins et des moyens mis à disposition, traduisant indirectement un certain flou stratégique. En 2010 encore, un député européen, Pino Arlacchi, proposait de mettre un terme à la mission, la considérant comme « utopique »[16].

Nicolas Fescharek rappelle à ce titre le manque de vision commune de l’objectif des capacités à atteindre. Pour lui, les difficultés de la mission « découlent d’abord du fait que les pays européens n’ont pas la même vision ni du contenu de l’approche civile, ni du rôle de la police européenne dans un contexte de conflit armé. Dès le début de l’intervention, les Etats européens engagés au Sud du pays, comme le Royaume-Uni, ont été favorables à une police plus offensive du type gendarmerie pour soulager leurs soldats au combat. D’autres nations, comme l’Allemagne ou l’Italie, elles-mêmes dans des zones relativement stables, ont privilégié une police centrée sur la promotion de l’Etat de droit et le maintien de l’ordre. ». [17]

Cette indétermination initiale explique pourquoi la mission a évolué tout au long de son mandat, comme le note Nigel Thomas (formateur en chef d’EUPOL-Afghanistan) qui rappelle également que ce flou stratégique n’a fait qu’accroitre la difficulté qu’a eu la mission pour bien démarrer son travail.[18]

Néanmoins, avec l’arrivée de la mission NTM-A de l’OTAN centrée essentiellement sur le combat, l’UE a recadré la mission EUPOL vers des fonctions plus civiles, pour éviter les redondances, et parce qu’elle n’avait pas les moyens de concurrencer NTM-A. Cette réorientation a pu se faire de manière plus aisée dans les régions où la situation sécuritaire était plus stable, et où les besoins en forces combattantes étaient moindres. D’où également les conclusions du Conseil de l’UE sur l’Afghanistan du 14 mai 2012, qui insistent sur la réforme de la justice et en rappelant que l’objectif principal d’EUPOL était la police civile (police judiciaire, capacités d’investigation)[19].

B.     Un manque de volonté des Etats membres

Un second problème qui a très largement limité l’impact d’EUPOL tient au manque d’ambition des Etats européens.

Dès le départ, la mission n’a été dotée que de 400 agents et, même si elle représente la seconde mission PESC de par l’importance de son budget, elle n’est en rien comparable à la NTM-A qui dispose d’un budget annuel de presque 10 milliards d’euros.

De même, il a fallu plus de 3 ans pour la mission soit effectivement au complet, puisqu’elle évoluait en sous-effectif important jusqu’en 2011. L’une des explications pourrait être la difficulté à trouver des formateurs expérimentés, mais cela ne tient pas quand l’on observe que par ailleurs, certaines nations européennes ont lancé à titre bilatéral des missions de formation qui, elles, n’avaient pas de problèmes de personnel (ex : les Pays-Bas[20])

 Dans ces conditions, et malgré les grandes ambitions affichées, les moyens mis à disposition d’EUPOL ne sont clairement pas suffisants pour avoir un impact sensible  sur la situation au niveau national afghan. EUPOL ne pourra être autre chose qu’une force d’appoint dont les effets seront limités proportionnellement aux faibles moyens engagés.

Certains Etats membres ont également pu voir la mission EUPOL comme un moyen, non pas de promouvoir l’action extérieure de l’UE et de profiter de la « force de frappe » commune des différents Etats membres, mais plutôt un moyen pour l’Allemagne de substituer une mission civile à la mission militaire qu’elle devait conduire auparavant et qui faisait l’objet de vives critiques en politique intérieure allemande.

C.     Des lenteurs administratives et techniques importantes

Le rapport de la House of Lords insiste sur les lenteurs et les disfonctionnements administratifs qui ont ralenti ou limité l’action d’EUPOL Afghanistan. Ainsi, Différents types de difficultés administratives et techniques peuvent être mises en avant.

Si elles peuvent à certains moments paraitre mineures, elles peuvent néanmoins se révéler particulièrement gênante et incapacitantes  pour la réalisation de la mission. Ainsi, les difficultés rencontrées pour loger les agents d’EUPOL et pour les faire accompagner par des forces de sécurité dans leur déplacements sont des éléments peu mis en avant, mais qui ont clairement ralentit la mission lors de son lancement.

Un autre problème mis en avant avec insistance par le rapport de la House of Lords est celui du contrôle trop important qu’exerce Bruxelles sur le processus de décision sur le terrain, ce qui a d’ailleurs conduit à la démission de l’un des chefs de mission qui se plaignait de n’avoir pas suffisamment de marges de manœuvre et d’autonomie pour réagir en fonction de l’évolution de la situation sur le terrain. Ce phénomène était encore rendu plus gênant par la lenteur excessive du processus décisionnel bruxellois, par lequel il faut par exemple obligatoirement passer si une décision n’était pas prise dans le cadre strict de l’OPLAN ou du CONOPS.

Finalement, la rigidité des règles de gestion budgétaires empêche la mission sur le terrain d’utiliser les moyens budgétaires de manière flexible et réactive. Or, la situation est décrite comme évoluant extrêmement rapidement en Afghanistan, ce qui oblige à plus de souplesse dans l’utilisation des ressources afin d’adapter systématiquement les fins et les moyens. A certains moments, EUPOL sur le terrain a même dû faire appel à un financement américain plus rapidement disponible pour lancer certains projets mineurs rapidement.

II.Des erreurs et lacunes stratégiques importantes

A.     Un manque de prise en compte du contexte

La stratégie adoptée par l’UE pour EUPOL reflète un manque de prise en compte du contexte à la fois sécuritaire, culturel et social.

Au niveau sécuritaire, la mission EUPOL a été construite comme une mission civile habituelle se déroulant dans un cadre relativement pacifié et sans combats majeurs et prolongés. Or, le contexte actuel afghan, en 2007 comme en 2012 est tout sauf pacifié. L’insurrection se poursuit, et les missions de combat également, sans que les forces armées occidentales secondées par l’Armée Nationale Afghane ne parviennent à vaincre l’insurrection talibane. La police afghane est la première cible et la première victime de l’insurrection, et doit opérer dans des conditions sécuritaires pour lesquelles elle n’est pas équipée. Bloching cite le chiffre de 1250 policiers afghans tués et 743 blessés en 2010, ce qui représente le double des pertes de l’armée afghane[21].

Cette dernière concentre la majeure partie de l’effort sécuritaire coalisé et afghan, et reste la priorité numéro un, ce qui ne risque pas de changer avec l’annonce d’un retrait prochain des forces combattantes occidentales. Le risque de voir les talibans contrôler de vastes zones du pays, par manque de capacités de l’ANA est donc un risque important. Les capacités de police seraient inutiles dans le cas où le gouvernement à Kaboul n’était pas capable de maintenir son contrôle sur certaines régions du pays. La pertinence et l’essence de la fonction de police étant différentes en temps de paix et en temps de guerre, la focalisation européenne sur une police du temps de paix manque probablement d’intérêt à court terme, sans que nous ne puissions être sûrs que les effets positifs de long terme se feront sentir dans un avenir lointain où l’Afghanistan serait pacifié et stabilisé. On note par ailleurs un fort taux d’attrition et de désertion des forces de police afghanes, ce qui est également un marqueur du manque d’attractivité de la fonction de policier en Afghanistan.

Sur le plan culturel, il faut noter une certaines inadaptation entre l’approche « top down » utilisée par EUPOL, et la culture politique afghane traditionnellement fédéralisée et décentralisée. La stratégie de l’UE vise à renforcer le pouvoir central afghan et ses relais régionaux, alors  que le pouvoir de Kaboul est traditionnellement faible.  Historiquement, ce sont les chefs locaux associés aux conseils traditionnels qui représentent la première source de décisions politiques. On peut donc estimer que l’approche de l’UE n’est pas adaptée aux réalités culturelles afghanes traditionnellement méfiantes vis-à-vis du pouvoir central. Les forces de police étant généralement les représentantes du pouvoir étatique, elles seront donc considérées avec méfiance par les populations et les chefs locaux, ce qui rendra leur travail plus difficile.

Finalement, plusieurs études, dont celle de la House of Lords et de Sebastian Bloching insistent sur les facteurs sociaux trop peu pris en compte.  L’illettrisme (71% de la population), la consommation de drogues, et l’absence de considération pour les droits de l’Homme touchent indifféremment la population en général et les forces de police dont elles sont issues.  Comment former des officiers de police efficaces, si ceux-ci sont incapables de lire une pièce d’identité ou remplir un document quelconque comme un procès-verbal. Le développement d’une police efficace (au sens occidental du terme) est donc à proprement parler impossible, sans la maîtrise de la lecture et de l’écriture. Or, les efforts internationaux manquent sur la lutte contre l’illettrisme, ce qui limite d’autant plus le recrutement de personnels éduqués qui pourront être formés au mieux par EUPOL.  Sur le même thème, l’insistance d’EUPOL sur la féminisation de la police ne nous semble ni être de première importance au vu des autres défis colossaux auxquels fait face l’Afghanistan, ni pouvoir être menée sans réticences de la part d’une société restée particulièrement patriarcales. Peut-être faudrait-il d’abord privilégier les efforts en vue de rendre l’ANP plus efficace et reconnue, avant de reporter l’attention d’EUPOL sur la promotion de l’égalité entre les sexes au sein de la police et de la société civile plus généralement.

B.     Le domaine judiciaire négligé

L’établissement de capacités judiciaires adéquates et d’un lien étroit entre la police et le parquet fait partie des objectifs définis par la décision du conseil établissant EUPOL. Cela procède de l’appréciation selon laquelle l’établissement de capacités policières efficaces ne peut pas aller sans le développement de capacités judiciaires suffisantes pour pouvoir « terminer » le travail commencé par la police. Sans cela, le travail d’investigation restera sans suite, et les sanctions ne seront pas appliquées, ce qui favorisera indirectement l’essor d’un climat d’impunité, d’insécurité et de corruption généralisées.

Malheureusement, plusieurs études insistent sur le manque d’efforts en la matière, notant qu’EUPOL s’est focalisée sur la police, négligeant par ailleurs le côté judiciaire.

Cet état de fait semble néanmoins sur le point d’évoluer. Les derniers textes de l’UE au sujet d’EUPOL indiquent en effet une volonté d’accorder une attention nouvelle au domaine de la justice. Ainsi, les conclusions du conseil de l’UE sur l’Afghanistan (14/05/2012) comportent la mention suivante : « The Council attaches importance to reinforcing the justice sector, which is essential as the counterpart of a strengthened civilian police force; as a guarantee that human rights will be respected; and in order to establish a legal system capable of protecting the rights of economic operators. »[22].

C.     Le manque de coopération et de cohérence dans l’action internationale

Dans l’analyse du contexte de la mise en place d’EUPOL Afghanistan, nous avons pu noter la multiplication des missions internationales s’occupant de questions policières et judiciaires, et la diversité de leurs approches, de leurs moyens, et de leurs stratégies. Une telle diversité, si elle était coordonnée et s’inscrivait dans le cadre d’une stratégie globale pour l’Afghanistan, serait un facteur d’efficacité et de force de l’action internationale. Malheureusement, cette dernière ne semble absolument pas coordonnée, ce qui entraine nécessairement des redondances, des inefficacités, et des contradictions inutiles.

Certains auteurs mettent ainsi en avant l’incompatibilité des stratégies adoptées par EUPOL et par NTM-A. La première vise à créer une police civile (type police judiciaire) alors que la seconde veut faire de l’ANP une force aux missions axées autour du combat, qui ressemblerait plus à la gendarmerie ou aux CRS. La police nationale afghane étant totalement à construire, les premières années de formation seront déterminantes pour la création d’une certaine identité et d’une culture policières. Or, les moyens massifs engagés par NTM-A font que sa logique l’emportera probablement sur la logique civile d’EUPOL, d’autant plus qu’il est fréquent qu’un agent de police reçoive les deux formations (qui préparent à deux missions différentes, et devraient donc avoir des publics différents). Ce n’est que très récemment d’une newsletter d’EUPOL nous a informé qu’une base de donnée commune avait été créée pour savoir quels agents avaient été formés.

Il faut également rappeler le problème de la sécurisation des personnels d’EUPOL. A ce stade, aucun accord global n’existe avec l’OTAN pour que cette dernière assure la protection d’EUPOL. La Turquie a systématiquement bloqué toute coopération entre l’UE et l’OTAN, du fait de la présence de Chypre au sein de l’UE. L’instrumentalisation de la coopération OTAN-UE à des fins purement nationales par la Turquie bloque donc partiellement l’accentuation de la coopération entre l’UE et l’OTAN aux niveaux politiques et stratégiques. Des accords sont néanmoins possibles sur le terrain au niveau tactique, mais il s’agit de ne pas élever le niveau des accords au-dessus du tactique parce que cela exposerait à nouveau l’accord au blocage turc. Si cette méthode permet des accords partiels sur le terrain, il manque tout de même une coopération plus globale qui ne pourrait qu’être fructueuse.

Finalement, malgré les conférences internationales sur l’Afghanistan (comme celle de Bonn en 2011), la communauté internationale manque d’une vision globale et stratégique de son action en faveur de la stabilisation et du développement de l’Afghanistan. Cela explique la multiplication des initiatives sans que celles-ci ne soient nécessairement cohérentes les unes par rapport aux autres.

EUPOL Afghanistan fait donc face à de nombreuses difficultés, qui pourraient pourtant être au moins partiellement résolues.

Une réforme possible et utile

Sans vouloir ici offrir une analyse trop extensive des différentes options de réforme d’EUPOL, nous nous contenterons ici de lancer quelques pistes et lignes directrices qui devraient guider la réforme d’EUPOL dans les années à venir. Cette réflexion est d’autant plus nécessaire que les Etats membres de l’UE ont déjà donné leur accord de principe pour une prolongation de la mission après 2014, mais sans s’engager sur sa forme et l’importance de ses moyens. Tout en réfléchissant aux réformes possibles, il s’agit tout de même de ne pas oublier que certains éléments majeurs déterminant et limitant l’efficacité d’EUPOL ne dépendent pas de la mission ou d’une quelconque réforme. L’insécurité ne sera par exemple résolue que sur le très long terme, et continuera à affecter négativement les efforts d’EUPOL.

Certaines modifications d’importance mineure ou moyenne pourraient être effectuées rapidement, et auraient un effet positif immédiat sur la mission. Le recrutement de formateurs préparés et maitrisant le terrain et à la culture afghane serait une bonne manière d’améliorer le contact avec les populations et les agents de polices afghans. Au niveau du contrôle technique de la mission, le chef de mission devrait se voir octroyer plus de marges de manœuvres, sans qu’il n’ait à passer par Bruxelles pour certaines décisions devant être prises rapidement et sans impact majeur sur l’évolution stratégique de la mission.

Au niveau stratégique, il faudrait réfléchir à la manière de limiter l’approche top-down  et centralisatrice utilisée jusqu’à maintenant, pour s’adapter à la structure décentralisée du pouvoir en Afghanistan. La formation devrait être adaptée au maximum au terrain afghan, pour éviter de plaquer des réalités occidentales et européennes sur une situation afghane en tous points différente. Au-delà des cours, des séminaires de réflexion communs entre les officiers de police et les formateurs pourraient permettre de développer des stratégies et des méthodes originales profitant de l’expérience et des moyens européens, tout en étant clairement réappropriées et adaptées à l’Afghanistan par les afghans eux-mêmes.

Toujours au niveau stratégique, l’incohérence entre la faible taille de la mission et l’étendue des objectifs stratégiques, une réorientation de la mission s’impose. Il s’agirait de limiter au maximum les objectifs donnés à la mission, afin qu’elle puisse se concentrer au maximum sur les tâches cruciales dans lesquelles elle peut apporter une plus-value remarquable. Cette limitation de l’activité d’EUPOL devrait également s’opérer au niveau géographique, puisque la mission ne devrait être déployée que dans les régions suffisamment sécurisées où la mission de police (civile) pourrait prendre toute sa place, sans être phagocytée par les besoins militaires de lutte contre l’insurrection.

De plus, la nouvelle stratégie devra prendre en compte des facteurs sociaux aussi importants que le sous-développement et l’illettrisme, et l’UE devrait porter ces problématiques dans les forums internationaux pour en faire l’objet d’une action internationale en Afghanistan.

Pour terminer, une concertation plus efficace et plus poussée de la communauté internationale serait un atout crucial pour rendre les efforts plus efficients et plus efficaces. Le retrait prochain des troupes occidentales risque d’entrainer une forte chute de l’attention internationale accordée à l’Afghanistan, ce qui réduire d’autant l’aide accordée à ce pays qui vit encore essentiellement sous perfusion. Cette baisse de la présence internationale rendra encore plus nécessaire une meilleure coordination des moyens internationaux face aux énormes défis de l’Afghanistan. Il faudrait donc réfléchir au moyen de mieux coordonner l’action des différents partenaires de l’Afghanistan. Cela est vrai au niveau général, et s’applique également au domaine policier et judiciaire. Certains proposent ainsi de fondre l’ensemble des missions de police au sein de la NTM-A qui gérerait au mieux les différents moyens mis à sa disposition. Cette mise en commun permettrait de créer des missions aux masses critiques suffisantes pour avoir un effet sensible sur la situation. Néanmoins, il nous semble dangereux de mettre EUPOL sous le contrôle de NTM-A. Au-delà des différences de stratégies qui devraient de toute façon être résolues, l’image de NTM-A est trop attaché à celle des Etats-Unis, eux même relativement mal vus par la population afghane. Il faudrait voir s’il serait possible de mettre NTM-A sous contrôle de l’UE, mais avec des financements OTAN, afin de profiter de la meilleure image dont jouit l’UE et certains de ses pays membres comme la France ou l’Allemagne.

Conclusion

 EUPOL est sans conteste une mission importante pour l’UE. Elle s’appuie sur une expérience reconnue de l’Union en matière d’opérations civiles dans un contexte afghan où tout est à (re)construire. Après un démarrage difficile, la mission a aujourd’hui atteint son rythme de croisière et une maturité qui devraient lui permettre d’avoir une relative efficacité sur le terrain. Néanmoins, elle continue à faire face à des difficultés importantes, qui ne pourront être résolues sans volonté politique.

Malgré ces limites, l’action de l’UE reste originale et probablement plus équilibrée que l’approche du tout militaire adoptée par Washington. Or, c’est ici que le bât blesse. L’action internationale en Afghanistan continue à être pilotée de manière écrasante par Washington. Si l’on cumule l’ensemble des contributions européennes (au niveau national ou au niveau de l’Union), l’on se rend compte que l’Europe est le second contributeur financier de l’Afghanistan. Or, l’UE s’est jusqu’à maintenant révélée incapable de transformer ces contributions en capital politique pour influer durablement sur la stratégie suivie en Afghanistan.

Si elles sont importantes quand on le cumule, les contributions européennes souffrent d’un éclatement trop important, et n’atteignent pas la masse critique suffisante pour pouvoir amener des changements majeurs. Des auteurs comme Fescharek font ainsi remarquer que l’UE ne s’est pas montrée capable d’être un acteur politique majeur, qui peut investir massivement et de manière cohérente en Afghanistan. Toujours selon le même auteur, un échec de l’UE en Afghanistan serait un mauvais signe pour la politique étrangère européenne qui aurait ainsi manqué une occasion de prouver son sérieux. L’Europe doit donc tenter de faire mieux pour apparaître comme un partenaire crédible qui puisse être source de véritables solutions.

Bibliographie

 Articles et analyses

Bloching, S. « Policing in conflict – an overview of EUPOL Afghanistan », ISIS, 2011

Feilke, M. « German experiences in police building in Afghanistan », Grips resarch center, Discussion paper 10-02, 2010

Fescharek, N. « Ce que l’Afghanistan a changé pour l’UE », CERI, 2011

Fiche descriptive d’EUPOL Afghanistan, site du Conseil de l’UE (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/missionPress/files/110414%20EU%20engagement%20Afghanistan-version%208_FR.pdf)

Foxley, T. , “where are we with the Afghan police force ?”, ISIS Europe, European security review, n°43, mars 2009

Newsletters de la mission EUPOL Afghanistan (disponibles: http://www.eupol-afg.eu/)

Rapports parlementaires

House of Lords, European Union Committee, “The EU’s Afghan Police Mission”, 8th report of session 2010-2011

Documents officiels

Stratégie européenne de sécurité,  « une Europe plus sûre dans un monde meilleur », 2003

Action commune 2007/369/PESC du conseil du 30 mai 2007 relative à l’établissement de la mission de police de l’UE en Afghanistan (EUPOL Afghanistan), considérant n°5.

Rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de sécurité de 2003, « assurer la sécurité dans un monde en mutation », 2008

Décision 2010/279/PESC DU Conseil du 18 mai 2010 relative à la Mission de police de l’Union européenne en Afghanistan (EUPOL AFGHANISTAN), article 3

Council conclusions on Afghanistan, 3166th FOREIGN AFFAIRS Council meeting, Brussels, 14 May 2012

Articles de blogs

Bruxelles 2, La mission EUPOL-Afghanistan a presque rempli son cadre d’effectifs, 13/05/2011

Bruxelles 2, Afghanistan: fermer EUPOL et revoir la stratégie. Un eurodéputé met les pieds dans le plat. , 01/10/2010.

Bruxelles 2,  La nouvelle mission néerlandaise en Afghanistan,  Janvier 2011,


[1]  Feilke, M. « German experiences in police building in Afghanistan », Grips resarch center, Discussion paper 10-02, 2010

[2] House of Lords, European Union Committee, “The EU’s Afghan Police Mission”, 8th report of session 2010-2011

[3] Ce document prévoyait notamment d’accroitre la délégation aux autorités afghanes et de réorienter l’action internationale vers des missions précédemment oubliés ou marginalisées, telle la police.

[4] Action commune 2007/369/PESC du conseil du 30 mai 2007 relative à l’établissement de la mission de police de l’UE en Afghanistan (EUPOL Afghanistan), considérant n°5.

[6] Stratégie européenne de sécurité,  « une Europe plus sûre dans un monde meilleur », 2003

[7] Rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de sécurité de 2003, « assurer la sécurité dans un monde en mutation », 2008

[8] Foxley, T. , “where are we with the Afghan police force ?”, ISIS Europe, European security review, n°43, mars 2009

[9] House of Lords, European Union Committee, “The EU’s Afghan Police Mission”, 8th report of session 2010-2011

[10] Foxley, T. , “where are we with the Afghan police force ?”, ISIS Europe, European security review, n°43, mars 2009

[11] Action commune 2007/369/PESC du conseil du 30 mai 2007 relative à l’établissement de la mission de police de l’UE en Afghanistan (EUPOL Afghanistan), article 3

[12] Décision 2010/279/PESC DU Conseil du 18 mai 2010 relative à la Mission de police de l’Union européenne en Afghanistan (EUPOL AFGHANISTAN), article 3

[13] Factsheet EUPOL-Afghanistan (disponible : http://81.17.241.206/sites/default/files/Factsheet.pdf)

[14] L’ensemble des newsletters de la mission sont à trouver sur le site internet de la mission (http://www.eupol-afg.eu/) ou sur sa page Facebook. Au sujet des Newsletter, on notera que depuis 2012, celles-ci mentionnent l’ensemble des activités de la mission, ce qui traduit une volonté de mieux communiquer vers l’extérieur.

[15]« la mission EUPOL-Afghanistan a presque rempli son cadre d’effectifs », Bruxelles 2, 13/05/2011 http://www.bruxelles2.eu/zones/orient-afghanistan-pakistan/la-mission-eupol-afghanistan-a-presque-rempli-son-cadre-deffectif.html

[17] Fescharek, N. « Ce que l’Afghanistan a changé pour l’UE », CERI, 2011

[18] House of Lords, European Union Committee, “The EU’s Afghan Police Mission”, 8th report of session 2010-2011

[19] Council conclusions on Afghanistan, 3166th FOREIGN AFFAIRS Council meeting, Brussels, 14 May 2012

[21] Bloching, S. « Policing in conflict – an overview of EUPOL Afghanistan », ISIS, 2011

[22] Council conclusions on Afghanistan, 3166th FOREIGN AFFAIRS Council meeting, Brussels, 14 May 2012

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