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Fédéralisme, démocratie et pouvoir constituant – où va l’UE ?

L’art de bien gouverner n’est pas seulement technique, il est aussi affaire de perception et de représentations. L’Union Européenne, actuellement aux prises avec une crise de la dette souveraine et de l’économie, fait aussi face à une crise de légitimité. Celle-ci provient à la fois d’un déficit démocratique structurel et des difficultés économiques auxquelles ni les États ni l’UE n’ont jusqu’à présent été capables de remédier. Parfois nié au nom de la science juridique constitutionnelle, le déficit démocratique n’en est pas moins réellement perçu. L’actualité regorge de discours et de projets pour le futur de l’Union Européenne et la marche vers le changement s’accélère. Il s’agit d’apporter au plus vite et de façon durable des solutions aux problèmes nommés ci-dessus. Voici deux perspectives influentes et très actuelles.

 

Des directions pour l’Union européenne 

Le récent discours sur l’état de l’Union, prononcé le 12 septembre par le Président de la Commission Européenne José Manuel Barroso apporte un éclairage intéressant sur le futur de l’Union. M. Barroso ne veut laisser aucun doute aux partenaires, aux citoyens et aux marchés sur le fait que des décisions salvatrices vont être prises. C’est ainsi qu’il veut surmonter la crise de confiance. Il veut une profonde et véritable union économique basée sur une union politique. Il propose comme horizon une Fédération d’États-nations et rajoute plus tard qu’il s’agit d’une union pour les Peuples d’Europe. L’utilisation conjointe de ces termes renvoie à une organisation politique reconnaissant pleinement et séparément ces entités souveraines que sont les États et les Peuples : une Fédération d’États et de Peuples ?

En tout cas, le ton est donné : moins de coordination, plus de supervision. Il précise certains points : un budget européen autrement plus conséquent que l’actuel et tourné vers la croissance, avec une insistance particulière sur l’emploi, la jeunesse et l’innovation. Il décrit une proposition de la Commission concernant le renforcement des partis européens. Celle-ci a pour but la valorisation de la scène politique de l’UE à travers une visibilité accrue, notamment par la nomination lors des élections européennes d’un candidat à la présidence de la Commission pour chaque parti. Il explique que la plupart des évolutions se feront dans le cadre du Traité de Lisbonne, mais qu’à moyen terme il faudra amender puis renouveler le traité. Il mentionne une convention intergouvernementale ainsi qu’un appel aux intellectuels et une mise à contribution des populations.(1)

Au printemps 2012 s’est mis en place un groupe de réflexion auto-proclamé sur « le futur de l’Europe », aussi dit « groupe Westerwelle » car lancé par l’éponyme ministre des Affaires Etrangères Allemand. Composé de 11 ministres des affaires étrangères, le groupe a publié le 17 septembre un texte à la fois visionnaire et de compromis. Les propositions recoupent en certains points celles de M. Barroso et sont dans le même esprit. D’avantage d’Europe, d’Union, d’intégration, de solidarité et de supervision – le tout nécessitant et étant chapeauté par plus de légitimité démocratique. Le rapport propose une Union européenne aux compétences accrues, notamment dans le domaine de la défense, avec à terme une possible armée européenne. Il propose aussi un contrôle des frontières entièrement communautarisé et une représentation commune dans certaines institutions internationales, avec comme corollaire le renforcement et la concentration du secteur diplomatique. Il propose un renforcement du fond de stabilité européen pour plus de solidarité. S’en suivent des propositions sur l’amélioration de l’efficacité institutionnelle : moins de votes à l’unanimité et la reconnaissance claire d’une Europe à plusieurs vitesses où les États les plus volontaires n’ont pas à attendre les récalcitrants. Afin d’accroître la légitimité démocratique, un renforcement des pouvoirs du parlement est proposé ainsi qu’une amélioration de la visibilité des partis similaire à celle proposée par M. Barroso. Le dernier paragraphe du rapport mentionne qu’à terme, certains États veulent une pleine et traditionnelle séparation des pouvoirs : l’élection au suffrage universel du Président de la Commission, qui nommerait lui-même son « gouvernement », la pleine initiative législative pour le Parlement et une seconde chambre du type Sénat pour les États-membres. La stratégie de réponse aux crises est basée sur une intégration économique accrue et une politisation des institutions, ce qui invite à penser en terme de fédéralisation.(2)

Les quatre présidents de l’Union européenne – du Parlement, de la Commission, du Conseil Européen et de la Banque Centrale – doivent présenter en décembre un plan pour le futur de l’UE. Il est naturel que la vision et les propositions de M. Barroso s’y retrouvent, tout comme il est certain que le rapport du groupe des 11 soit extrêmement influent. Je vois dans ces visions un élément transversal, auquel je crois profondément : une résolution des crises de l’intérieur, par une intégration fédéraliste démocratique.


Pourtant, je vois un vide transversal dans ces propositions : le pouvoir constituant. Il est d’ailleurs absent de toute la construction européenne. Je me demande si l’on peut bâtir une union démocratique d’États démocratiques sans ce qui fonde les grandes démocraties ? L’Union Européenne est une entité nouvelle et sans précédent, qui appelle à l’ouverture d’esprit et à des conceptions renouvelées de l’État et de la démocratie. Mais il me semble qu’on ne peut négliger un concept démocratique aussi central que le pouvoir constituant, et ce tout au long de la construction européenne, sans retours de bâton. Et encore moins aujourd’hui, alors que la tendance est au fédéralisme.

L’absence du pouvoir constituant

Le pouvoir constituant ne peut être exercé que par le peuple. Il est caractérisé par l’existence d’un « moment constituant » fortement symbolique : historiquement, c’est l’élection d’une assemblée constituante puis l’adoption de la constitution par le peuple souverain. C’est ce processus qui aboutit à la création d’un État souverain. Le concept de pouvoir constituant européen comprend une contradiction intrinsèque : c’est l’association d’une notion forgée à l’intérieur de l’État avec une entité politique qui n’est manifestement pas un État. La méthode fonctionnaliste a conduit à éviter cette contradiction dans la construction européenne. Il s’agissait de ne pas réveiller les nationalismes et les questions de souveraineté. Contourner cette contradiction s’est fait en laissant de côté le pouvoir constituant.

Les États ont fondé l’Union européenne par la signature des Traités et se sont eux qui détiennent le pouvoir de révision – ils ont exercé en pratique un pouvoir fondateur et exercent une forme de pouvoir constituant dérivé. Mais ce pouvoir fondateur n’est pas l’équivalent du pouvoir constituant : il manque l’action directe du peuple, et c’est là le cœur du problème. Par la suite s’est exercée une fonction constituante : les institutions européennes ont renforcé et constitutionnalisé le système juridique européen de l’intérieur. C’est principalement la Cour de Justice de l’Union Européenne qui, par ses arrêts et avis, a interprété créativement les Traités. Les autres institutions et les États-membres ont fait de même par leur comportement dans ou en dehors du cadre légal, c’est à dire par la création de normes coutumières.(3)

On pourrait croire que le Traité Constitutionnel a été l’occasion d’une manifestation du pouvoir constituant des peuples. On a vu un ersatz d’assemblée constituante regroupant des représentants de la société civile, les parlements nationaux, les institutions européennes et des gouvernements, mais celle-ci n’a pas été élue et les citoyens ont été finalement très peu informés des débats. Le Traité a été signé par les gouvernements et ratifié dans la plupart des cas par les parlements alors qu’il était d’une importance capitale. Si le Traité n’a pas été validé lors du processus de ratification, c’est parce que deux des quatre États où se sont tenus des référendums ont essuyé un refus de leurs citoyens : les Pays-Bas et la France. Suite à cela, plusieurs autres États ont, vu ces refus, annulé le référendum prévu. Même en considérant les facteurs internes, la nature consultative de certains référendums et la forte abstention française, on constate que proposer un Traité semi-constitutionnel par un processus simili-constituant a été un échec. Le pouvoir constituant a cela de particulier qu’il ne peut se manifester que pleinement, entièrement et clairement : l’existence d’un moment constituant fort et transparent est fondamentale.

Vers un moment constituant ?

Les réflexions sur le futur de l’Europe continuent de négliger le concept de pouvoir constituant. Le paradigme actuel est celui de la légitimation démocratique par l’intérieur, en augmentant la dimension démocratique des institutions existantes. Cela paraît logique : plus d’institutions ou des changements radicaux compliqueraient un système déjà peu compris par les citoyens européens. Mais si l’on peut raisonnablement croire que les compétences de ces institutions sont exercées pour le peuple (politiques publiques pour le bien commun) et par le peuple (élection des parlementaires nationaux et européens), la dimension de reconnaissance et d’appartenance donnée par le « du peuple » lincolnien manque. Les peuples font effectivement fonctionner l’UE en lui donnant une légitimité démocratique mécanique par leurs votes, mais cela ne les fait pas se sentir à l’origine symbolique (ni historique) du projet européen. Le sentiment populaire est celui d’une Union imposée par le haut et non venant du bas, quelle que soit sa composante démocratique intrinsèque. Il est possible que la confiance s’installe avec le temps, par l’accroissement des compétences, la démocratisation et la politisation des institutions. Mais il est  peu probable que nous puissions attendre aussi longtemps. C’est pourquoi, tout en accroissant la dimension fédérale et la profondeur démocratique de l’UE, il faut avoir à l’esprit et en projet un « moment constitutionnel »… et l’organiser effectivement une fois les principales difficultés économiques surmontées.

Jean-Noel Geist 

(1) José Manuel Durão Barroso, Président de la Commission européenne, Discours sur l’état de l’Union 2012

(Vidéo : http://www.youtube.com/watch?v=Ab3Hhk4I1mc et texte : http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.doreference=SPEECH/12/596

(2) Final report of the Future of Europe Group of the Foreign Ministers of Austria, Belgium,  Denmark, France, Italy, Germany, Luxembourg, the Netherlands, Poland, Portugal and Spain. 17 September 2012. (http://www.msz.gov.pl/files/docs/komunikaty/20120918RAPORT/report.pdf)

(3) Gaëlle MARTI, Le pouvoir constituant européen, Bruxelles, Bruylant, 2011, 800 pages. (http://cyberdoc.univ-nancy2.fr/htdocs/docs_ouvert/doc350/2008NAN20008.pdf)

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3 réflexions sur “Fédéralisme, démocratie et pouvoir constituant – où va l’UE ?

  1. Très intéressant ton article! 😉 Comment être en désaccord avec la nécessité d’une Constitution européenne élaboré par une assemblée constituante élue par les citoyens? Je suis pleinement d’accord, mais malheureusement je ne peux pas être optimiste, l’Europe semble très loin de ce « moment constituant » dont tu parle.
    Il est clair qu’encore aujourd’hui l’Union européenne est gérée par les gouvernements des États membres qui doivent donc répondre aux intérêts de l’Europe unie et aux intérêts de leur propre nation. Bon pour d’évidentes raisons électorales les politiciens (qu’aujourd’hui manquent « un peu » de clairvoyance) préfèrent le dernier.
    On a ainsi un étonnant cercle vicieux: les citoyens accusent l’Europe de déficit démocratique, alors qu’eux-mêmes ne vont pas voter aux élections européennes (en délégitimant de facto la valeur du Parlement), et ils blâment Bruxelles pour les politiques européennes, sans penser que ce sont les mêmes gouvernements (élus par eux!) à décider ces politiques au Conseil! Comment enfin les gouvernements peuvent être européistes, si les citoyens sont eurosceptiques? Et comment le citoyen moyen peut être européiste, si l’Union européenne est vue si loin et si peu démocratique?
    Un cercle vicieux qui serait résolu par une Constitution européenne et une forte classe politique européenne qui agit dans l’intérêt de l’Europe et de tous ses citoyens… mais aujourd’hui, nous n’avons pas un Kohl qui, contre la volonté d’une grande majorité de son électorat, est si clairvoyant de renoncer au mark au nom d’une monnaie unique européenne.

  2. Pingback: Les Clés de l’UE : le Parlement européen décrypté ! | Au Café de l'Europe

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