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La politique des frontières de l’UE

Espace-Schengen-okL’Union européenne, instance supranationale, est compétente dans la « politique des frontières » depuis 1999. Politiques des visas, de l’immigration, d’asile… Tout est décidé à Bruxelles. Mais comment s’élabore une politique des frontières ?

La frontière : notion dépassée dans l’Europe actuelle ?

Classiquement, la frontière est le lieu où s’exerce « l’autorité souveraine de l’État d’exclure1 » [Geddes, Andrews, 2005]. Or, la notion même de frontière change d’échelle avec la construction de l’Union européenne, espace de libre circulation où les frontières sont dévaluées. En effet, en 1985 puis 1990 sont signés des accords qui créent l’espace Schengen ; lequel est intégré dans l’ « espace de liberté, de sécurité et de justice » de la Communauté européenne à posteriori, en 1999, avec le Traité d’Amsterdam (C’est la raison pour laquelle 4 pays non membre de l’Union européenne (l’Islande, le Liechtenstein, la Norvège, la Suisse) ainsi que des micro États (Monaco, Saint Marin, Vatican) font partie de cet espace. Le Royaume Uni et l’Irlande ne l’ont pas intégré, par choix. Pour la Bulgarie, Chypre, et la Roumanie les négociations sont encore en cours.)

Pour Didier Bigo, professeur au King’s College de Londres, spécialiste de la sécurité en Europe, pour parler de frontière dans l’Union Européenne, « Le terme de nexus (=terme médical désignant une jonction intercellulaire mettant en relation le cytoplasme de deux cellules voisines.) est sans doute plus approprié que celui de continuum (= ensemble homogène d’éléments) qui présuppose trop un amalgame, une fusion, là où il s’agit de formes, de hiérarchies enchevêtrées, de logiques de distinctions permanentes qui suggèrent néanmoins des relations de contiguïté, des mécanismes de transformations qui feraient passer insensiblement d’un sujet à l’autre2. »

Une compétence communautaire des frontières

Le titre IV du Traité d’Amsterdam introduit les politiques de contrôle des frontières au niveau inter-étatique, en en faisant des compétences communautaires. La gestion des frontières englobe tout un panel de politiques publiques, hier de la compétence de l’État : la politique d’immigration, la politique de délivrance des visas, la politique du droit d’asile… Cette transposition d’une politique publique, du niveau national à celui européen est plus qu’une délégation de compétences classique (soit la volonté de gérer un problème à un échelon plus adapté) : elle représente un élément presque unique d’européanisation. En effet, non seulement une politique commune de sécurisation des frontières externes a été créé, mais l’Union Européenne, par sa construction même, rend obsolète l’ancienne conception des frontières. La politique des frontières dans l’Europe de Schengen est donc forcément une politique des frontières extérieures de l’UE.

Ainsi, les États candidats à l’Union européenne doivent nécessairement intégrer les politiques communautaires qui ont trait aux frontières : car désormais, il ne dépend pas seulement de l’État qui délivre la politique, mais de tous ceux qui font partie de l’espace de libre circulation. Mathilde Darley, chargée de recherche au CNRS sur les migrations internationales, a souligné que le contrôle des frontières a dû devenir un enjeu essentiel de la République Tchèque, quand cet État a fait ses démarches d’adhésion. Jusqu’alors peu encline à ce genre de politique, car elle avait en mémoire les dérives du régime communiste en termes de distorsions à la libre circulation, la République Tchèque a dû se conforter aux exigences communautaires et mettre fin à ses politiques d’immigration laxistes pour intégrer l’UE et l’espace Schengen.3

Les débuts d’une politique des frontières à Bruxelles

La politique de gestion des frontières est élaborée selon la méthode communautaire (PLO), c’est-à-dire que les décisions sont prises en commun, sur proposition de la Commission européenne, par le Conseil de l’Union européenne, se prononçant à la majorité qualifiée, et le Parlement (article 251 du traité sur l’Union européenne du 25 mars 1957).

Des objectifs communs

Le programme de La Haye, lors du Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004, prévoit, dans un délai de cinq ans :

– de lutter contre l’immigration illégale, en particulier contre la traite des femmes et des enfants ;

– de mettre en place un plan relatif à l’immigration légale ;

– de favoriser l’intégration des immigrants dans les pays de l’Union en fournissant par exemple aux administrations locales et aux employeurs un recueil de bonnes pratiques.

En effet, l’immigration est perçue comme un « problème européen ». L’immigration fait appel à un imaginaire des populations occidentales, et surtout européennes, d’invasion4. Rejeter ensemble une altérité commune semble, de plus, même si cela est regrettable, l’une des possibilités de création d’une identité. D’où la volonté de gestion en commun.

Des caractéristiques déjà proches

Dans un rapport de la Commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d’immigration française, en 2008, un tableau est brossé de tous les systèmes européens ; des points communs entre les politiques des différents États européens sont alors soulignés. Selon ce rapport, dans tous les pays européens on trouve :

  • Partout, l’entrée et le séjour des étrangers sont réglementés.

  • Partout, les étrangers doivent être autorisés à pénétrer sur le territoire national et, au-delà d’une certaine période (souvent trois mois), à y séjourner.

  • Partout, le séjour irrégulier est sanctionné par des mesures d’éloignement décidées par les autorités administratives chargées de la police des étrangers et précédées, sous le contrôle systématique du juge, de mesures de rétention dans des locaux non pénitentiaires.

  • Partout sont garantis le droit à une vie familiale normale et le droit d’asile.

  • Partout existent des types de mesures d’éloignement spécifiques à l’encontre des étrangers qui menacent gravement l’ordre public (prononcées par les autorités administratives) ou qui ont commis de graves infractions

  • Pour l’exécution des mesures d’éloignement, une privation de liberté est partout possible.

  • Partout, les voies de droit ouvertes aux étrangers sont systématiquement utilisées par ces derniers et leurs défenseurs et, par voie de conséquence, le contentieux ne cesse d’augmenter.

(Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/084000446/0000.pdf)

Adopté en 2008, le Pacte européen pour l’Immigration et l’Asile prévoit l’harmonisation des politiques d’immigration et d’asile au sein de l’Union européenne.

Des créations d’organes

Comment s’organise concrètement la gestion des frontières ? Quels organes sont impliqués ? L’administration des frontières comprend de multiples agences et institutions expertes.

frontexL’agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (Frontex) est mis en place depuis le 1er mai 2005, ses missions ont été fixés par le G5, groupe de discussion des 5 plus gros États européens (l’Allemagne, la France, la Grande Bretagne, l’Italie et l’Espagne). Frontex se décrit comme « une agence de l’UE […] spécialisée et indépendante, dont le rôle est de coordonner les opérations de coopération entre les États membres dans le domaine de la sécurité aux frontières. »

Avec les développement technologiques, il existe aussi des satellites de surveillance spécialisés dans la gestion des frontières, avec la mise en réseau des « marines militaires » des pays de l’Union Européenne, et d’agences européennes en charge de coordonner ces activités.

Il existe aussi une nouvelle agence, la Large-scale IT systems Agency, agence indépendante qui devra prendre ses fonctions fin 2012, qui gérera les grands systèmes informatiques (SIS2 (Schengen Information System), VIS (Visas Information system) et le projet d’entrée et de sortie du territoire européen).

Estelle Delaine.

1 Geddes, Andrew, « Europe’s Border Relationships and International Migration Relations ». Journal of Common Market Studies, Vol. 43, No. 4, pp. 787-806, November 2005

2 Didier BIGO, « Le « nexus » sécurité, frontière, immigration : programme et diagramme », Cultures & Conflits [En ligne], 84 | Hiver 2011, mis en ligne le 15 mars 2013, consulté le 10 décembre 2012. URL : http://conflits.revues.org/18222

3 « La construction du problème de l’immigration en République Tchèque : l’action publique sous influence européenne ? » Mathilde Darley

4 Marc Bernardot, « Invasions, subversions, contaminations », Cultures & Conflits [En ligne], 84 | Hiver 201

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Une réflexion sur “La politique des frontières de l’UE

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