Géopolitique, Territoires, Sécurité et Défense

L’UE et la frilosité vis-à-vis de l’usage de la force armée

EUSEC_Congo

Javier Solana qui représente l’UE et le général Thonier (professeur du parcours SESI) qui représente l’armée et l’outil militaire.

Une approche centrée sur l’identité du projet européen. 

La récente crise malienne a été l’occasion pour de nombreux commentateurs de déplorer la faiblesse de la réaction de l’Union européenne, voire son total effacement, dans la gestion d’une crise dont le résultat final risquait et risque encore d’avoir un impact important sur sa sécurité. De manière plus générale, l’observateur de la politique extérieure de l’UE remarquera une tendance à la frilosité de l’UE et de certaines de ses institutions vis-à-vis de l’usage de la force armée.

On peut en effet considérer que l’UE limite le plus souvent ses missions extérieures à des opérations essentiellement civiles ou de basse intensité militaire (maintien de la paix, formation, ou encore protection de civils ou de convois humanitaires et commerciaux). De plus, ces missions ont souvent pour rôle de prendre le relais d’opérations d’intensité plus importante et au caractère plus robuste.  Comment expliquer cette absence ou ce silence presque gêné de l’UE lorsque l’on parle de l’outil militaire ?

Cet article vise à identifier et classer les différentes causes de cette frilosité vis-à-vis de la force armée au service de la politique extérieure. Il distingue les facteurs matériels, les plus souvent mis en avant, des facteurs idéels et discursifs régulièrement oubliés. Cet article combine donc une analyse d’influence réaliste centrée sur les éléments matériels et une approche teintée de constructivisme s’intéressant davantage à l’identité et à l’influence des réalités discursives.

Les facteurs matériels

Ces facteurs empêchent ou empêcheraient matériellement l’UE de lancer davantage de missions militaires et de renforcer la PSDC. Ils limitent également le spectre de ces interventions à des missions de faible intensité. Malgré la multiplicité des causes généralement avancées, il est possible d’en identifier au moins cinq. Toutefois, la validité de certaines d’entre elles semble devoir être nuancée.

L’argument le plus souvent mis en avant par le passé tient à la jeunesse de la politique extérieure et de défense de l’UE. Ainsi, la PSDC, sensée agir comme le bras armé de la PESC n’a qu’une dizaine d’années d’existence. Par le passé, de nombreux commentateurs ont donc insisté sur la nécessité de laisser du temps à cette nouvelle politique pour gagner en maturité et déployer tous ses effets. Néanmoins, après un premier élan, cela fait maintenant plusieurs années que la PSDC est au point mort, et les chances de relance semblent particulièrement faibles aujourd’hui. Au-delà de la jeunesse, il y a donc un manque d’enthousiasme pour cette politique qui pourrait pourtant étoffer la boîte à outil des stratèges de l’Union.

Une autre cause potentielle pourrait tenir à l’absence d’occasions pour engager des moyens militaires. Encore une fois, cette explication parait largement erronée au regard de l’évolution et du développement de la conflictualité dans le monde. Si la place des grands affrontements conventionnels semble aujourd’hui limitée (à court terme) pour les Etats européens, cela ne signifie pas que l’outil de défense a perdu sa pertinence. En témoignent notamment les interventions militaires au Mali, en Libye, en Afghanistan, ou au large de la Corne de l’Afrique. De plus, l’UE est bien présente sur de nombreux théâtres de conflits et de tensions dans le monde, mais sa présence reste essentiellement civile.

Une troisième raison éventuelle est liée au manque de capacités militaires sérieuses dans la plupart des Etats membres de l’UE.  Hormis la France et le Royaume-Uni qui disposent d’un panel complet de capacités militaires, seuls quelques pays européens comme l’Allemagne et l’Italie entretiennent encore des capacités militaires capables d’offrir une contribution significative en hommes et en matériels. Cela rend donc plus difficile l’établissement de missions militaires de taille significative et crée une situation de large dépendance vis-à-vis des capacités de quelques grands Etats. Le cas de l’opération Artémis en République Démocratique du Congo est significatif, puisqu’il s’agissait avant tout d’une mission française avec un drapeau européen. Les autres contributions se sont limitées à l’apport d’unités de forces spéciales ou de logistiques, ainsi qu’à la présence d’officiers de liaison. 

Quatrièmement, la décision (nationale) d’engager des forces armées doit être prise relativement vite devant l’urgence de certaines situations/évènements. Les opérations récentes en Libye et au Mali en sont de parfaits exemples. Or il parait difficile d’envisager une telle prise de décision rapide au sein de l’Union européenne. En effet, les forces opérationnelles ne pourront être engagées qu’après une décision à l’unanimité des 27 Etats membres. Il existe bien des forces d’intervention rapide sensées être à la disposition de l’UE, mais ces moyens ne peuvent pas résoudre le problème de la prise de décision politique qui reste longue et complexe.

Finalement, à la vue du rôle central des Etats membres dans la détermination de la politique extérieure de l’UE, l’on peut se demander à quel point ceux-ci ne limitent pas volontairement l’étendue des missions de l’UE. La nomination de Catherine Ashton (une figure peu charismatique avec une très faible expérience de l’international) à la tête de la diplomatie européenne est ainsi largement interprétée comme une volonté des Etats membres de garder le contrôle de la PESC/PSDC.

Au-delà de ces facteurs qui limitent matériellement la capacité de l’UE à développer sa PSDC et des missions militaires plus robustes, il faut également tenter d’expliquer le manque d’appétit pour l’outil militaire de la part des institutions sensées défendre l’intérêt européen.

Les facteurs identitaires

Si les facteurs matériels semblent bien être les plus fondamentaux pour expliquer la relative absence de missions militaires robustes de la part de l’UE, les facteurs liés à l’identité de l’UE et au discours qu’elle développe sur elle-même ne doivent pas être oubliés. Il s’agit donc d’analyser rapidement les racines théoriques et idéologiques de l’intégration européenne  pour montrer que la matrice intellectuelle de l’UE et de ses défenseurs ne contient que très marginalement l’outil militaire comme moyen d’action légitime. L’UE, en tant que construction essentiellement libérale, idéaliste (au sens de la théorie des relations internationales)  et civile a donc du mal à se concevoir comme un hard power qui ne rechigne pas à utiliser les moyens militaires[1].

Premièrement, l’intégration européenne se veut avant tout un projet de paix. Ainsi, la pacification du continent européen après deux guerres mondiales est régulièrement invoquée comme élément à mettre au crédit de la construction européenne. Celle-ci est donc vue comme ayant pour but d’éviter le retour aux politiques d’expansion nationale et au militarisme qui avaient dévasté l’Europe dans la première partie du XXème siècle. La communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) visait ainsi notamment à contrôler le réarmement des Etats signataires (avec une pression plus forte sur l’Allemagne). En ce sens, la construction européenne peut donc être considérée, au moins à ses origines, comme un projet tourné vers la paix et la limitation de l’usage discrétionnaire de la force armée. Si l’on considère, comme le font de nombreux théoriciens, que la politique intérieure détermine partiellement l’action extérieure, on comprend alors comment l’identité pacifique de la construction européenne peut influencer la relation que l’UE entretient avec la force armée.

Deuxièmement, l’intégration européenne peut être considérée comme un projet avant tout libéral. Le terme libéral peut ici être employé aux sens économique, politique, et en référence aux théories libérales des relations internationales (aussi appelées théories idéalistes, par certains penseurs comme EH Carr). Or, dans la plupart de ses acceptions, le libéralisme tend généralement à être suspicieux vis-à-vis du phénomène guerrier[2].

Ainsi, nombreux sont les auteurs libéraux qui dénoncent les politiques liberticides généralement mises en place par l’Etat au nom de la sécurité ou de la défense nationale. La guerre est vue comme un moment où les libertés même basiques tendent à s’effacer, et où l’Etat prend une place démesurée dans la vie politique, sociale et économique. Rappelons encore que pour de nombreux auteurs libéraux (au sens politique), l’état de nature est un état de paix, et non un état de guerre de tous contre tous. La guerre est donc vue comme une exception, alors que la paix est la norme.

De même, en matière de théorie des relations internationales, les libéraux, à l’inverse des réalistes, insistent sur la possibilité de coopérations de long terme entre Etats, et donc la capacité de ces derniers à créer des organisations internationales  pérennes. Ils rejettent la vision des relations internationales comme jeu à somme nulle, et insistent sur la possibilité de limiter le phénomène guerrier dans le système internationale.  L’UE est souvent prise comme exemple par ces auteurs, alors que les analystes réalistes font face à des difficultés pour expliquer la subsistance de l’UE après la fin de la Guerre Froide. Les pères de la construction européenne partageaient essentiellement une vision libérale des relations internationales.

Finalement, le fonctionnalisme, c’est-à-dire la méthode de la construction européenne, est basé sur la centralité de l’ouverture des frontières pour à terme créer un grand marché libre.  L’une des conséquences de l’établissement d’un tel marché est l’accroissement des interactions et interdépendances économiques, qui sont vues comme limitant les tendances guerrières des Etats.

Pour terminer, il est également intéressant d’analyser rapidement la manière dont les discours sur l’action extérieure de l’UE ont construit l’image d’une UE agissant par la voie du « soft power », c’est-à-dire par l’attraction et l’influence, plutôt que par le « hard power » (basé essentiellement sur la notion de coercition).

L’UE est et se conçoit comme une puissance essentiellement civile, qui privilégie l’approche globale pour solutionner des conflits, plutôt que de tenter de trouver des solutions militaires. Elle se fait régulièrement le chantre de la négociation et du dialogue quand d’autres acteurs privilégieraient la méthode forte. Le cas du nucléaire iranien est ici un exemple relativement flagrant, où l’UE tend à insister sur la nécessité de négocier, là où les Etats-Unis sont plus prompts à parler un langage de frappes préventives, d’intervention militaire et de subversion.

Ces quelques développements ont montré comment l’UE est construite à partir de principes qui par ailleurs sont relativement suspicieux vis-à-vis de la force armée et du phénomène guerrier. Ces principes forment une identité particulière de l’Union européenne et définissent la matrice intellectuelle à travers laquelle elle analyse les situations auxquelles elle fait face. La sociologie de l’action publique montre que l’identité d’un acteur influence directement les moyens d’actions que celui-ci considère comme acceptables et légitimes pour défendre ses intérêts.  Dans le cas de l’UE, l’identité que nous venons de décrire agit donc directement dans le sens d’une délégitimation du hard power militaire. Cela s’applique essentiellement aux institutions représentant l’intérêt de l’Union dans son ensemble, c’est-à-dire davantage la Commission européenne et le Parlement européen.

                                                                           ***

Cet article a mis en lumière différentes causes pouvant expliquer à la fois l’absence de volonté et de capacité de l’UE pour user de la force armée. Si les causes matérielles décrites dans la première partie sont généralement connues, les facteurs identitaires et discursifs mis en avant par la seconde partie sont le plus souvent oubliés. Une analyse plus fine nécessiterait de tenter de dégager le poids relatif de ces différents facteurs. Si les facteurs matériels semblent bien être dominants, il n’empêche que les facteurs idéels ne doivent pas être oubliés. Sans chercher à développer une explication déterministe, ils permettent néanmoins de mieux comprendre la nature même de l’approche européenne vis-à-vis de l’action extérieure.

Les implications politiques d’une telle conclusion sont multiples mais l’une d’entre elles semble relativement importante. S’il existe effectivement des facteurs identitaires et idéels délégitimant l’usage de la force armée par l’UE, alors les acteurs intéressés dans le développement d’une PSDC plus robuste[3] devront prendre en compte ces facteurs dans leur stratégie afin de contourner ou de franchir cet obstacle.

Nicolas Giacometti


[1] Cette argumentation est basée sur l’idée que l’Union européenne s’est construite comme une arène partiellement distincte des arènes politiques nationales (dont elle ne constitue pas la somme stricte), et qu’elle jouit donc d’une certaine autonomie vis-à-vis de ces dernières.

[2] Il faut exclure de cette affirmation les interprétations néo-conservatrices du libéralisme, qui, quant à elles, considèrent que la force armée doit être employée pour forcer la libéralisation du monde.

[3] La France déclare régulièrement vouloir relancer la défense européenne, mais ses efforts sont restés limités et n’ont le plus souvent rencontré qu’une très faible audience auprès de ses partenaires.

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