Géopolitique, Territoires, Sécurité et Défense

Réflexions sur une politique étrangère européenne en période d’austérité

ashton

Le Traité de Lisbonne, réformant les règles s’appliquant à la politique étrangère de l’UE, détermine que le Haut Représentant de l’Union pour les Affaires Etrangères et la Politique de Sécurité (ci-après, « le Haut-Représentant ») occupe les postes de vice-Président de la Commission Européenne et de Président du Conseil ‘Affaires Etrangères’ (qui est l’une des formations du Conseil de l’UE), dans une tentative de donner plus de cohérence et de visibilité à l’action extérieure européenne. De plus, le Service Européen d’Action Extérieure (SEAE) devait devenir une véritable diplomatie européenne sous la direction du Haut Représentant. Malheureusement, la réalité ne s’est pas révélée à la hauteur des attentes. Le Président du Conseil Européen et le Président de la Commission Européenne jouent également un rôle de représentation externe de l’UE. Nous avons donc plutôt un trio qu’une voix unique pour la politique étrangère européenne. La diplomatie européenne est rendue encore plus inaudible par l’incapacité des Etats membres à adopter rapidement une position commune lorsque les circonstances l’exigent.

A l’heure où les Etats-Unis ont entamé un changement de priorité majeur en se concentrant davantage sur l’espace Asie-Pacifique, les Européens doivent changer leur attitude vis-à-vis d’une politique étrangère et de sécurité commune s’ils veulent continuer de jouer un rôle important sur la scène internationale. Cet article commencera par décrire brièvement les problèmes touchant actuellement la politique étrangère européenne, puis il mettra en avant quelques suggestions d’amélioration à court terme.

I/ Les problèmes

Parmi les obstacles actuels au développement d’une politique étrangère européenne, l’on relève notamment les difficultés à définir les objectifs d’une politique extérieure de l’UE et l’absence de véritable puissance militaire (qui ne devrait pas s’améliorer dans un futur proche).

Définir les objectifs d’une politique étrangère européenne est difficile. Il semble évident que pour déterminer la politique étrangère de l’UE, il faut d’abord un accord sur les objectifs à poursuivre. Dans l’UE, cela est difficile du fait de divers facteurs tels que les différences de taille entre Etats membres, leurs différentes histoires et cultures, et le degré d’importance accordé à la politique étrangère (tant dans le débat politique et médiatique que dans l’action politique). Le Royaume-Uni est l’ancienne puissance impériale par excellence et a maintenu des capacités armées relativement fortes, en plus d’être une puissance nucléaire. Cet Etat membre est connu pour ses liens étroits avec les Etats-Unis. De plus, le gouvernement de David Cameron a récemment tenté de forger des liens plus étroits avec les membres du Commonwealth, une association d’Etats qui rassemble (à de rares exceptions près) les anciennes colonies britanniques. La France, l’autre grande puissance militaire et nucléaire en Europe, a concentré ses efforts sur l’amitié franco-allemande (même si, d’un point de vue européen, cela est une affaire intérieure), avec l’objectif de construire une politique étrangère et de défense européenne pour réduire l’influence des Etats-Unis sur le continent. La France est également très impliquée dans les problèmes extérieurs concernant ses anciennes colonies africaines (d’où le mot « Françafrique », pour décrire la relation qui a émergé après l’indépendance des anciennes colonies et qui est caractérisée par une tendance française à l’interventionnisme dans les affaires internes africaines). L’Allemagne, après avoir été défaite en 1945, s’est vue interdire l’entretien d’une armée professionnelle permanente et s’est convertie à la neutralité et au pacifisme, ce qui explique sa réticence à intervenir dans des conflits étrangers, qu’il s’agisse de la Libye, en 2011, ou de la Syrie, actuellement. Enfin, pour prendre un dernier exemple, les pays d’Europe centrale et orientale ont pour principale préoccupation d’éviter une répétition de l’Histoire : une agression venant de l’Est, c’est-à-dire de la Russie. C’est pourquoi ces pays étaient très attachés à l’OTAN, qui leur garantit la protection américaine, et étaient suspicieux vis-à-vis des tentatives françaises de construire une « Europe de la défense » perçue comme rivale de l’OTAN à cause d’un anti-américanisme occasionnel en France. En raison de l’évolution actuelle de la politique étrangère américaine, ces pays pourraient reconsidérer leur position quant aux moyens de garantir la sécurité de leur territoire, mais cette dernière restera leur priorité. Nous voyons donc qu’il existe de grandes différences à surmonter pour créer une politique étrangère européenne effective.

Il existe également un problème concernant les instruments d’une potentielle politique étrangère européenne, en particulier la faiblesse militaire (qui ne semble pas sur le point de s’améliorer). Une politique étrangère crédible requiert des instruments de puissance pour la soutenir. La plupart des Etats membres de l’Union sont loin de respecter l’objectif de dépenser 2% du PIB pour la défense. Parmi les grands pays européens, seuls la France et le Royaume-Uni remplissent ce critère (malgré les coupes budgétaires actuelles et prévues), et la Pologne s’en rapproche, étant l’un des rares pays qui augmente ses dépenses militaires (cf. cet article intéressant de The Economist du 17 août 2013). Une telle situation était supportable tant que la sécurité européenne était une priorité pour les Etats-Unis, qui ont protégé l’Europe occidentale pendant la guerre froide, mais à présent que ceux-ci se concentrent sur l’Asie, les Européens devront progressivement s’occuper d’eux-mêmes. De plus, le gouvernement américain parle depuis des années d’un « partage du fardeau » (‘burden-sharing’) plus juste, en particulier depuis qu’il doit faire face aux coûts des guerres en Afghanistan et en Irak. Un autre instrument de politique étrangère est l’influence économique. Ici, l’Union Européenne semble mieux armée, étant la zone économique la plus riche et étant à l’origine de la plus grande part des échanges commerciaux dans le monde. La faiblesse militaire et la puissance économique européennes avaient mené à une « distribution des tâches » avec les Etats-Unis : ces derniers se chargeraient de l’essentiel des combats et l’Europe s’occuperait surtout des efforts de reconstruction et de soutien aux populations civiles. Mais au moins trois problèmes sont apparus : premièrement, ainsi que relevé ci-dessus, les Etats-Unis veulent une meilleure « répartition du fardeau » ; deuxièmement, l’UE paye mais sans avoir une grande influence sur les étapes initiales de la résolution d’un conflit ; troisièmement, l’UE a désormais moins d’argent à distribuer en raison de la permanence de la crise économique. C’est pourquoi l’UE devrait vraiment songer à élargir son éventail d’instruments de politique étrangère.

II/ Réflexions sur le futur de la politique étrangère européenne

Il s’ensuit qu’une amélioration urgente est d’accroître intelligemment les capacités militaires. The Economist, dans l’article mentionné ci-dessus, fournit des informations intéressantes au sujet de la Pologne. Il relève que des armes obsolètes, dont un certain nombre date encore de l’époque soviétique, sont en cours de remplacement. La Pologne compte encore élargir ses acquisitions d’équipement moderne, incluant par exemple des drones. De plus, l’armée est devenue professionnelle en 2009, abandonnant le modèle antérieur d’une armée de conscrits. Tout cela, conclut The Economist, accroit la flexibilité de l’armée polonaise, ce qui est nécessaire pour faire face aux menaces modernes à la sécurité et pour participer à des opérations à l’étranger telles que l’intervention de l’OTAN en Afghanistan. The Economist souligne un autre avantage qui résulterait d’une amélioration des capacités militaires (l’exemple polonais peut être extrapolé à toute l’UE) : obtenir une meilleure place à « la table des décideurs ». Si l’UE prétend jouer un rôle international à la mesure de son poids économique, elle doit mériter ce rôle ; autrement, les Etats-Unis (et peut-être la Chine, bientôt) dicteront seuls où et quand une intervention doit avoir lieu. Et l’UE continuera de jouer son rôle traditionnel d’aide aux civils après la guerre.

La seconde caractéristique de la situation est que l’UE, engluée dans la crise économique, dispose de moins de ressources pour fournir de l’aide. Cela réduit son influence sur les protagonistes d’une crise. Ainsi, par exemple, l’Egypte reçoit davantage d’aide financière du seul Qatar que de toute l’UE. C’est pourquoi les généraux auraient été modérément affectés d’une suspension de toute aide financière économique européenne, d’un point de vue économique – les conséquences politiques pourraient être plus importantes, avec des dommages potentiels en termes d’image. Un autre exemple qui vaut la peine d’être mentionné est celui de l’Ukraine, menacée de guerre commerciale par la Russie en raison de sa volonté de se rapprocher de l’UE. Bien sûr, l’UE ne doit et ne peut pas accorder des avantages économiques injustifiés à des pays afin de les garder comme alliés et d’influencer leur politique intérieure (comme le fait la Russie, par exemple), mais elle pourrait essayer d’employer des arguments économiques de court-terme pour faire face à ceux de la Russie, par exemple offrir de faciliter l’importation de certains produits ukrainiens afin de compenser d’éventuelles mesures de rétorsion russes. Il est donc indispensable que l’UE maintienne un certain niveau de ressources consacrées à l’aide extérieure et au développement, afin de garder un instrument économique à disposition de sa politique étrangère.

Ceci concernait les instruments ; il est temps de revenir à l’autre sujet problématique relevé dans la première partie : la définition des objectifs d’une politique étrangère européenne. Considérant les différences d’intérêts politiques et économiques entre Etats membres, le dénominateur commun semble être les valeurs civiques partagées qui font partie de l’identité européenne, telles que la dignité humaine, la démocratie, la liberté individuelle, la liberté politique et économique. Il peut sembler candide de suggérer une politique étrangère de l’UE reposant sur ces nobles principes, mais à long terme, c’est en étant fidèle à ses propres principes que l’UE pourra se forger une force morale lui permettant de répandre ces mêmes valeurs dans le monde entier. Ainsi qu’écrit dans un article précédent donnant des nouvelles de la crise égyptienne, « les dirigeants européens devraient comprendre qu’à chaque fois qu’ils ferment un œil sur la violation des principes qu’ils défendent et souhaitent promouvoir dans le monde entier, il leur sera plus difficile de diffuser ces mêmes valeurs à d’autres endroits (par exemple, en Afghanistan, en Irak, en Iran, etc.) où les opposants à la démocratie et la liberté individuelle restent forts ». Ainsi, une violation d’une valeur fondamentale comme la dignité humaine (par exemple, l’usage d’armes chimiques en Syrie) appelle une réponse forte. The Economist a adressé le même message à Barack Obama dans un article de l’édition du 24 août 2013 : une intervention dans le conflit syrien comporte des risques significatifs, mais il s’agit également d’une question de principe et de crédibilité.

En conclusion, baser notre politique étrangère sur nos valeurs communes pourrait avoir des coûts politiques et/ou économiques à court-terme et est sans doute insuffisant pour traiter de certains problèmes internationaux très complexes, mais il pourrait s’agir d’un point de départ pour une politique étrangère européenne quasiment inexistante, ce serait le meilleur moyen de rester cohérent lorsque nous dialoguons avec différents partenaires étrangers, et la force morale coûte moins cher que la corruption et des subventions.

Pierre-Antoine KLETHI

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