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Penser une réforme de la politique européenne d’immigration

©Welleman/Cartooncreator.nl

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 ANALYSE – Les tragédies répétées en mer Méditerranée, avec des centaines de migrants qui se sont noyés au cours des dernières semaines, non loin des côtés de Lampedusa et de Malte, ont généré des appels à une réforme de la politique européenne d’immigration. D’autres cas largement débattues dans les médias, par exemple l’« affaire Leonarda » en France, renforcent la nécessité de réfléchir à cette question qui ne doit pas être abandonnée aux populistes et les politiciens d’extrême droite.

Le présent document ne vise pas à donner une solution unique au problème, il semble plutôt à des questions clés concernant le but et les instruments d’une politique européenne d’immigration auxquelles les décideurs devront répondre. Rappelons-nous que, conformément à l’article 67(2) du TFUE, l’Union « assure l’absence de contrôles des personnes aux frontières intérieures et développe une politique commune en matière d’asile, d’immigration et de contrôle des frontières extérieures qui est fondée sur la solidarité entre États membres et qui est équitable à l’égard des ressortissants des pays tiers. […] »

Quels objectifs pour la politique européenne d’immigration ?

Penchons-nous sur quelques objectifs que la politique européenne d’immigration pourrait poursuivre. Deux remarques : ils ne s’excluent pas mutuellement et ils sont présentés dans un ordre aléatoire.

1. Limiter l’immigration

La peur de l’inconnu est toujours présente dans une société, mais en raison de la crise économique et d’un sentiment d’incertitude croissant en raison de la rapidité des changements dans le monde, cette peur est encore plus répandue aujourd’hui. Un mélange de nationalistes, populistes et personnes opposées à la mondialisation essayent actuellement de capitaliser sur cette situation. Les dirigeants européens doivent décider s’ils veulent suivre ce sentier ou offrir une autre solution pour apaiser les craintes des gens tout en garantissant une Europe relativement ouverte et accueillante.

2. Attirer les migrants qualifiés (immigration sélective)

L’Europe a une population vieillissante. Les taux de natalité ont chuté dans presque tous les Etats membres de l’UE en dessous du ratio de renouvellement de la population. Cela a plusieurs conséquences problématiques pour les économies européennes : il y a moins d’actifs sur le marché du travail (les conséquences potentielles sont une baisse des recettes fiscales et une croissance économique plus faible) et les régimes publics de retraite sont confrontés à des déficits toujours plus profonds. Une solution est d’augmenter l’âge de la retraite, mais cela ne fait que reporter la pénurie de compétences. Par conséquent, il est important de laisser entrer les migrants qualifiés. Certains pays, comme l’Allemagne, ont déjà reconnu l’urgence du problème. D’autres craignent que les travailleurs immigrés prennent les emplois des travailleurs nationaux.

 3. Sauver la vie des migrants

Sauver la vie des migrants est en fait l’objectif qui a déclenché le débat actuel. L’UE a tout à fait le droit de décider de limiter l’immigration et de renvoyer les immigrés illégaux dans leur pays d’origine, mais elle ne peut pas laisser des gens mourir près de ses frontières. Ainsi, une action coordonnée doit être mise en œuvre pour mieux contrôler les frontières et empêcher des désastres humains de se produire. Tant les Etats membres (en particulier, l’Italie) que l’UE (en ce qui concerne Frontex et Eurosur) ont annoncé de nouvelles actions ; elles devront être concrètement mises en œuvre et leur efficacité devra être évaluée.

4. Lutte contre la criminalité organisée (traite d’êtres humains, prostitution, etc.)

Les immigrés clandestins paient souvent des milliers d’euros pour entrer dans l’UE par des moyens illégaux, que ce soit par mer (traversée de la Méditerranée) ou par voie terrestre (la « route des Balkans »). Cela profite aux transporteurs qui n’hésitent pas à laisser les migrants mourir si eux-mêmes risquent d’être capturés. En outre, les immigrés clandestins sont particulièrement vulnérables à l’exploitation car ils ont peur de porter plainte auprès de la police. Par conséquent, le trafic humain et la prostitution se développent au détriment des immigrés clandestins, en particulier des femmes et des enfants. Cela est humainement inacceptable. En outre, cela pose un problème de sécurité dans le pays d’accueil (un Etat membre de l’UE). Par conséquent, l’UE, en tant qu’espace de libre circulation entre Etats membres, ne peut pas ignorer cette question.

5. Répartir les responsabilités entre les Etats membres

Les règles actuelles – le règlement Dublin II (2003/343/CE) – déterminent l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande d’asile : en principe, l’Etat compétent est celui dans lequel le demandeur d’asile a introduit sa requête pour la première fois (article 5 (2)), qui est aussi habituellement l’Etat par lequel le demandeur d’asile est entré dans l’UE. Le but de cette règle est d’éviter une situation où les migrants demanderaient l’asile dans plusieurs Etats membres différents ou une situation où les migrants introduiraient leur demande dans l’Etat où ils ont statistiquement le plus de chances d’être acceptés. Toutefois, cette réglementation est critiquée par divers organismes et organisations de protection des droits de l’Homme et par les pays d’Europe du sud, car elle attribue la plus grande partie du fardeau aux pays frontaliers. Les problèmes économiques que connaissent actuellement la Grèce et l’Italie détériorent encore davantage la situation déjà précaire des migrants dans ces pays. Ces pays souhaiteraient que les autres Etats membres acceptent une plus grande part de l’afflux de migrants.

6. Intégrer les migrants

Enfin, une politique d’immigration ne peut pas traiter uniquement de l’immigration illégale : elle doit aussi discuter du sort de ceux qui entrent légalement dans l’UE. Une politique d’intégration est très importante à la fois pour les migrants, pour les aider à se sentir chez eux, et pour la population de l’Etat d’accueil, pour réduire ses craintes au sujet de l’immigration.

Instruments

Le choix de l’instrument dépend du/des objectif(s) poursuivi(s) par la politique européenne d’immigration.

1. Sanctions

Les sanctions sont un instrument qui semble approprié pour 2 des 6 objectifs énumérés ci-dessus : limiter l’immigration et lutter contre le crime organisé. Dans le même temps, il faut noter que cet instrument est déjà assez développé et n’a pas pleinement atteint ses objectifs.

  • Contre les organisations criminelles

Cette section est déjà très développée dans les législations nationales existantes. Mais les règles actuelles n’arrêtent pas les flux de migrants. Il est donc important d’insister sur l’accroissement de la coopération entre les forces nationales de différents Etats membres, et il est également essentiel d’examiner les données relatives à d’autres activités criminelles (par exemple, la prostitution et le trafic de drogue) pour avoir une image plus claire des activités d’organisations criminelles sophistiquées pour lesquelles l’immigration illégale n’est qu’une branche d’activité.

  •  Contre les immigrés ?

Les immigrants illégaux sont victimes de trafiquants d’êtres humains, mais si le but de la politique d’immigration est de réduire les flux migratoires actuels, ils violent également le droit de l’Etat membre d’accueil en entrant illégalement sur son territoire. Actuellement, les migrants confrontés à l’expulsion sont souvent détenus dans de mauvaises conditions. En outre, le risque de sanctions et d’expulsion ne semble pas dissuader les migrants de tenter de franchir les frontières européennes. Ainsi, même si les sanctions contre les immigrants illégaux peuvent faire partie d’une solution visant à réduire l’immigration, elles ne suffisent certainement pas.

  •  Contre des personnes / entreprises qui emploient des travailleurs migrants non déclarés

C’est probablement une question clé. De telles sanctions existent déjà mais sont parfois (très) mal appliqués. En effet, les immigrés clandestins sont une main d’œuvre bon marché et permettent donc aux entreprises qui les emploient de réduire leurs coûts. Mais les autorités devraient se rendre compte que les emplois non déclarés sont mauvais non seulement pour les travailleurs illégaux (qui sont exploités par leurs patrons et ne peut pas les dénoncer de peur d’être arrêtés) mais aussi pour les entreprises concurrentes qui respectent les règles relatives à la rémunération des travailleurs et sont donc confrontées à une concurrence déloyale. Ainsi, les autorités ont des incitations humaine et économique pour agir.

2. Des règles sur la procédure d’expulsion de migrants

En complément de sanctions, des règles de procédure pour expulser des migrants devraient être adoptées à l’échelle européenne, par exemple : quels critères peuvent empêcher une expulsion ? Et comment un pays doit-il traiter les personnes en attente d’expulsion ? L’adoption de ces règles est nécessaire pour répandre de « bonnes pratiques », pour prévenir des violations des droits de l’Homme des migrants, et pour éviter que les migrants ne soient pas traités de la même façon partout en Europe.

3. La prévention dans les pays d’origine des migrants

Cet instrument existe déjà sous la forme d’accords de coopération et de rapatriement négociés bilatéralement avec certains pays d’origine des migrants. Il vise à limiter l’immigration dès le début. Parfois, il contribue à l’immigration sélective, par exemple en facilitant pour les étudiants l’obtention d’un visa pour fréquenter une université européenne. L’efficacité de cet instrument dépend bien sûr de la bonne volonté de l’État d’origine et de ses capacités administratives et policières. Il serait sans doute utile d’avoir une réflexion sur cet instrument pour déterminer s’il doit être réformé et développé, peut-être en renforçant les possibilités d’immigration légale.

4. Les politiques d’intégration et les règles relatives à l’acquisition de la nationalité

Il s’agit d’un instrument dédié aux cinquième et sixième objectifs décrits ci-dessus. Ces politiques et règles permettraient de déterminer comment faire face à l’afflux d’immigrants si l’on décide de les autoriser à rester.

En effet, une « solution » à l’immigration clandestine est de légaliser la présence de ceux qui sont déjà arrivés. Mais le risque est d’attirer beaucoup plus d’immigrants, s’ils ont l’impression qu’ils seront toujours acceptés en dépit d’une entrée illégale dans l’UE.

La politique d’intégration et les règles relatives à l’acquisition de la nationalité sont cependant également des instruments applicables à la migration légale. Si les migrants légaux sont mieux intégrés, les sociétés européennes deviendront plus cosmopolites, plus tolérantes et ouvertes, et peut-être plus riches.

5. Surveillance des frontières. Comment ? Qui paie ?

Cet instrument est lié à la répartition des responsabilités entre les Etats membres, mais aussi à l’objectif de préserver la vie des migrants. La situation actuelle n’est pas satisfaisante pour de nombreuses parties prenantes ; les dirigeants européens ont donc le devoir de repenser la façon de répartir le fardeau et d’étudier si le budget d’instruments existants tels que Frontex et Eurosur ne devrait pas être augmenté. En outre, les moyens de supervision des frontières devraient être redéfinis, afin d’améliorer l’efficacité du contrôle et de minimiser le risque que des tragédies comme celle de Lampedusa ne se reproduisent.

6. Des règles sur l’immigration des travailleurs qualifiés

Au niveau européen, il existe déjà la directive sur la carte bleue européenne (2009/50/CE), qui permet aux migrants hautement qualifiés de venir travailler dans n’importe quel Etat membre de l’UE, sauf le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark. Mais ces règles sont peut-être encore trop restrictives, et tous les Etats membres n’ont pas encore mis correctement transposé le texte. L’élaboration de telles règles devrait impliquer non seulement les ministres de l’Intérieur, mais aussi leurs collègues de l’Economie.

Réformer la politique européenne d’immigration ne doit pas être fait d’une manière précipitée dans le seul but d’obtenir une couverture médiatique et de faire semblant de répondre aux craintes des citoyens. Il s’agit d’une question importante et, à ce titre, elle mérite une réflexion avec sang-froid avant d’adopter des règles précises. Une chose est sûre : il n’y a pas de solution facile!

Pierre-Antoine KLETHI

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